조에서는 지방공공단체의 조직 및 운영에 관한 사항을 법률로 정함에 있어서 지방자치의 본지에 기초하도록 규정하고 있지만, 이 지방자치의 본지는 불확정한 개념이므로 입법적 기준으로서의 역할을 제대로 수행하고 있지 못하다”52)는 평가를 받기도 한다.
한편, 판례의 경우 지방자치의 본지를 직접적으로 다룬 사례는 크게 많지 않지만, 다음 과 같은 사례를 들 수 있다. 즉, “시․정․촌이 보유하고 있던 자치경찰을 폐지하고, 도․
도․부․현 경찰에 해당 사무를 이관한 것에 대하여 지방자치의 본지에 반하지 않는 것”53)으로 본 판례를 들 수 있다. 이 판결에서는 지방자치의 본지에 관한 구체적인 의의 자체에 대하여는 명확하게 제시하지 않고 있다. 지방공공단체의 과세권에 관한 판결에서 는 “헌법 제94조, 기본적으로는 제92조에 따라 인정되는 자치권이 어떠한 내용의 것인지 를 헌법규정 자체로부터는 유추할 수 없고, 원래 헌법은 지방자치의 제도를 제도로서 보 장하고 있는 것으로서, 현재 도입하고 있거나 도입하여야 하는 지방자치제를 구체적으로 보장하고 있지 않으며,……헌법의 전체적 정신에 비추어 입법자의 결정에 맡겨져 있 다”54)는 판례도 있다. 이 판례는 전술한 제도적 보장설의 입장을 취하고 있으며, 지방공 공단체의 자치권의 구체화를 입법자의 재량으로 판단하고 있다.
는)……, 첫째로 국정에서의 국가와 지방의 적절한 역할분담이라는 것을 강조할 필요가 있고, 둘째로 이러한 지방의 역할을 수행하는 자치단체가 국가에 대하여 자주성을 확보되 어야 한다는 단체자치의 원리가 도출되며, 셋째로 그러한 자치단체에서 민주주의가 실현 되어야 한다는 의미에서의 주민자치의 원리가 도출되므로, 이러한 3개의 요소로 구성된 다”55)는 주장이다. 여기에서 말하는 “국가와 지방의 적절한 역할분담”과 관련하여 문제 가 되는 것이 “보충성의 원리”이며, 이 원리가 국가와 자치단체 간 또는 도도부현과 시정 촌 간의 역할분담이나 사무․권한의 배분에 있어서 주요한 원리로 작용하는 경우가 많은 것으로 이해되고 있다.
여기에서 말하는 보충성의 원리는 유럽에 기원을 두고 있는 원리로서, “원래 사회 전반 의 존재방식에 대한 사고방식이고, 사회의 구성 원리로 널리 적용되는 것이며, 이를 정 치․행정의 주체……사이에 적용하는 경우, 정치․행정의 주체……사이의 계층구조에서 보다 넓거나 상위의 주체……는 하위 또는 시민에 가까운 주체……가 충족할 수 없는 부분에 한하여 권능을 행사해야 하는 원리”56)로 이해되고 있다. 이와 같이 보충성의 원리 는 “국가와 지방자치단체 간의 의무의 배분 등에 관하여 우선 기초적인 자치단체를 우선 하고, 거기에서 처리할 수 없는 경우에 보다 광역적인 자치단체, 나아가 국가로 배분하는 사고방식”57)인 것이다. 이 보충성의 원리는 보다 하위에 있는 사회단위를 우선하는 사고 방식에 근거하고 있는 것으로서, 이를 국가와 지방자치단체의 관계에 적용하면, 사무 및 권한의 배분 등에서 지방자치단체를 우선하려는 것이다.
(2) 기 능
이 보충성의 원리에 관하여는 헌법상 명문의 규정을 두고 있지는 않지만, 지방자치법 상 관련조문을 발견할 수 있다. 즉, 지방자치법에서는 “국가는……국가가 본래 수행해야
55) 小早川光郞, 地方分權改革-行政法的 考察-, 公法硏究 第62号(2000), 170頁.
56) 松本英昭, 新版 逐條 地方自治法(第8次改訂版), 學陽書房, 2015, 17-18頁.
57) 那須俊貴, シリーズ憲法の争点⑩ : 地方自治の論点(전게), 11頁.
하는 역할을 중점적으로 담당하고, 주민에게 가까운 행정은 가능한 한 지방공공단체에 위임하는 것을 기본으로 하여, 지방공공단체 사이에서 적절하게 역할을 분담함과 동시에 지방공공단체에 관한 제도의 책정 및 시책의 실시에 있어서 지방공공단체의 자주성 및 자립성이 충분히 보장될 수 있도록 하여야 한다”(제1조의2 제2항)고 규정하고 있다. 이와 같이 일본헌법상 명문화되어 있지는 않지만, 보충성의 원리는 지방자치법상 보장되는 기 본적인 원리로서, 국가와 지방자치단체 간 또는 도도부현과 시정촌 간의 역할분담에 있어 서 중요한 지도원리로 기능하고 있다고 하겠다.
제1절 일본헌법과 지방공공단체 제2절 지방공공단체의 종류와 조직 제3절 국가와 지방공공단체의 관계 제4절 자치행정상 주민참여