(1) 중소기업 정책금융 제도와 지원추이
중소기업에 대한 정부의 지원은 정책금융을 포함한 정부의 각종 재정지원사업, 공공구매, 세제혜택, 각종 규제의 비적용 등으로 나눌 수 있다. 이명박정부는 중소 기업의 금융지원 강화를 목표로 산업은행 등 국책은행을 민영화하여 마련되는 재원 으로 중소기업을 지원하고, 중소기업에 대한 원활한 금융지원을 위해 신용보증기
18) 서정대(2009) 참조.
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 신보 21.5 19.6 20.3 23.3 25.7 28.4 30.5 29.2 28.5 28.5 30.4 39.2 기보 11.3 11.3 12.5 13.7 14.1 14.4 13.4 11.5 11.2 11.2 12.6 17.1 재단 0.2 0.6 1.0 1.5 1.9 2.3 2.6 3.4 4.0 4.6 6.0 11.2 신용보증
합계(A) 33.0 31.5 33.8 38.5 41.7 45.1 46.5 44.1 43.7 44.4 49.0 67.6 GDP(B) 492.6 542.2 600.2 649.9 721.0 767.8 829.3 864.4 910.1 976.8 1,034
.1
1,068 .7 중소기업
대출금(C) - - 126.2 140.2 181.0 233.0 238.1 249.8 294.0 359.8 408.4 427.4 A/B 6.7 5.8 5.6 5.9 5.8 5.9 5.6 5.1 4.8 4.5 4.7 6.3 A/C - - 26.8 27.5 23.1 19.4 19.5 17.6 14.9 12.3 12.0 15.8
금, 기술보증기금 등 중소 금융기관의 기능을 강화하고 기술금융을 선진화하는 내 용이 포함되어 있다. 중소기업에 대한 금융지원은 신용보증제도, 총액한도대출, 재 정자금 지원 등을 통하여 이루어진다.
첫째로, 중소기업에 대한 정책자금의 지원에 있어서 가장 쟁점이 되는 것은 신용 보증기금을 통한 금융지원이다. 신용보증제도는 신용보증기금, 기술신용보증기금, 지역신용보증기금을 통하여 대출의 원리금상환에 대한 보증을 통해 신용공여자가 부담하는 위험을 감소시킴으로써 대출의 확대를 유도하는 제도이다. 2009년 말 67.6 조원원의 보증을 제공하였는데, 이 액수는 GDP의 6.3%로서 다른 국가에 비하여 매 우 높은 편이다.19)
신용보증잔액이 중소기업 은행대출액에서 차지하는 비중은 2000년도에 26.8%로 가장 높았으나 그 이후 점차 감소하여 2008년도 12.0%까지 감소하였다. 그렇지만 그 이후 발생한 금융위기로 다시 증가하여 2009년에는 15.8%로 크게 증가하였다.
지난 몇 년간 중소기업 대출의 1/5내외가 신용보증을 통해 이루어졌다는 것은 중소 기업 금융이 비정상적으로 높은 수준에서 신용보증 기능에 의존하였음을 의미하는 것이다.
<표 11> 중소기업에 대한 신용보증지원액 추이
(단위 : 억, %)
자료 : 중소기업청(2010) 및 한국은행 경제통계시스템(2010)
19) GDP대비 신용보증잔액의 비율은 2006년의 경우, 우리나라와 같은 공공보증제도인 일본은 5.7%, 상호보증제 도인 독일은 0.23%, 융자보증제도인 미국·영국의 경우에는 각각 0.14%, 0.04%로 나타났다. 신용보증기금,
『세계의 신용보증제도』, 2006. 참조.
3년이내 3-5년이내 5-7년 7-10년 10-15년 15년초과
신보보증기금 27.1 17.8 16.9 20.8 10.0 7.5
기술보증기금 73.7 21.0 4.6 0.7 0.0
-중소기업 금융에 있어서 신용보증의 비중이 높았다는 것 뿐만 아니라 쟁점이 되 는 것은 신용보증의 운용의 문제, 즉 수혜대상이 적절치 못하다거나 신용보증의 위 험도가 제도운영의 이해당사자인 신용보증기관, 금융기관, 중소기업 간에 적절히 분담되지 못함으로써 보증운용의 비효율성이 초래되었다는 점이다. 신용보증의 대 상에는 정보비대칭으로 인해 자금 접근성 및 이용가능성이 제약되는 창업기업 내지 창업초기기업, 기술력은 뛰어 나지만 담보가 부족한 기업, 기업의 핵심 보유자산이 기술과 같은 무형자산 중심으로 일반기업보다 상대적으로 대출 위험도가 높게 평가 되는 기업 등이 포함될 수 있을 것이다. 또한 중소기업에 지원되는 재원이 제약되어 있다는 점을 감안하면 신용보증을 반복적으로 받거나 장기로 받은 기업은 성과향상 의 측면에서 배제되는 것이 타당하다.20) 중소기업들이 중소기업의 범위를 벗어나지 않기 위해 기업분할 등 다양한 편법을 사용하여 중소기업에 온존하려는 경향이 발 생하고 있다. 종전에 보호·육성을 중심으로 하던 중소기업 정책에서 자율·경쟁을 중 심으로 하는 정책으로 정책이 전환되고 있다. 따라서 향후 중소기업의 범위는 그동 안의 양적 확대방식에서 중소기업 지원의 효율성을 중시하는 방향으로 전환해 나갈 필요가 있다.
신용보증기금의 이용기간별 보증잔액의 비중을 보면, <표 12>에서 알 수 있는 바 와 같이 신용보증기금은 보증이용기간이 5년 이상인 비율이 50%이상을 차지하며, 10년 이상인 비율도 17.5%를 차지하고 있어, 대체적으로 보증이용기간이 장기인 것 으로 나타나고 있다. 반면, 기술보증기금은 보증이용기간이 3년 이내인 비율이 전체 보증금액의 73.7%로 신용보증 운용이 대체적으로 짧은 기업에 대출이 이루어지고 있는 것으로 나타났다.
<표 12> 신용보증기관의 보증이용기간별 보증잔액 비중 현황(2006년말 기준)
(단위 : %)
주 : 재보증 및 P-CBO 등 보증제외 자료 : 신용보증기금 및 기술보증기금
20) 조영삼(2008) 참조. 또한 김현욱(2004)은 1998-2003년 간 중소기업청 데이터베이스를 활용하여 정부 의 정책자금이 중소기업의 수익성 개선에 기여하였는지 분석하였다. 이 연구결과는 정책자금이 지 원된 중소기업에서 경쟁·혁신 유인 저해 등 정책금융의 부작용이 나타나고 있을 가능성을 시사하 는 결과를 얻고 있으며, 창업·초기기업의 영업이익률 개선이 더욱 강하다는 증거를 일부에서 발견 하였다.
장기보증기업은 비보증기업에 비하여 매출액 영업이익률이 낮고 차입금의존도가 높은 편이다. 보증기간이 장기화할수록 매출액 영업이익률이 낮아지고 보증기간이 긴 기업일수록 차입금의존도가 높아지는 특성을 보인다. 결국 장기보증기업 은 당 위성뿐만 아니라 실질적인 효과의 측면에서도 보증의 대상에서 제외하는 것이 타당 하다고 할 수 있다.21) 이러한 관점에서 볼 때 장기보증기업 및 고액보증기업에 대 한 신용보증 공여를 축소할 것을 검토할 필요가 있다.
둘째로 중소기업에 대한 지원은 신용보증 뿐만 아니라 한국은행을 통한 유동성 지원의 확대로 이루어진다. <표 13>은 한국은행의 총액한도대출의 변화를 보여주는 것이다. 총액한도대출 제도는 한국은행이 사전에 설정한 한도 내에서 시중은행 및 지방은행의 중소기업 대출실적을 감안하여 해당 은행에 저리자금을 공급하는 제도 이다.22) 2009년도에 약10조원을 1.25%의 낮은 금리로 지원하였다. 총액한도대출 제 도는 은행의 중소기업 대출 확대를 위한 유인제도라 할 수 있으며, 유인체계는 총액 대출한도의 규모와 금리 두 가지 측면에서 작용한다. 한국은행의 총액한도 대출추 이를 살펴보면, 외환위기 이후 중소기업에 대한 신용경색을 완화하기 위해 총액대 출한도를 지속적으로 증액하여 2001년 9월 11조 6천억 원으로 최고를 나타낸 이후 2007년 7월 6조 5천억원 규모로 운용되고 있다. 그러나 최근 금융위기 이후 한국은 행은 지난 2002년 이후 지속적으로 축소해왔던 총액한도대출을 경제위기 전 6.5조 원에서 2009년도에 10조원까지 3.5조원을 증액한 바 있다. 금리도 2008년 8월 7일 3.5%에서 2009년에 1.25%로 2.25%p하향 조정하였다. 총액한도대출 증액 및 이자율 인하조치는 중소기업 대출을 확대할 유인을 제공함으로써 중소기업 대출이 증가시 키는 요인이 되었다는 점이다.
21) 강동수(2005) 참조.
22) 제9조(총액한도대출의 한도설정) 금융통화위원회는 통화동향과 중소기업 및 지역 금융동향 등을 감안하여 3개월마다 총액한도대출의 한도(이하 “총액한도”라 한다)를 정한다. 다만, 금융경제여건 상 필요한 경우에는 3개월이 경과하기 전이라도 총액한도를 변경할 수 있다. 총재는 총액한도 범 위내에서 매월 각 금융기관별로 한도(이하 “금융기관별 총액한도”라 한다)를 배정할 수 있다. 다 만, 총재는 지역간 균형발전을 위하여 총액한도의 일부를 별도로 구분하여 매월 한국은행 지역본 부별로 한도(이하 “지역본부별 총액한도”라 한다)를 배정․운용할 수 있다. 총재는 총액한도의 10% 범위내에서 한도배정을 유보하여 필요시 운용할 수 있다. 금융기관별 총액한도는 각 금융기 관의 기업구매자금대출, 전자방식 외상매출채권담보대출, 무역금융의 취급실적 및 그 밖에 총재가 정하는 금융기관 자금운용 실적을 고려하여 정한다. 지역본부별 총액한도는 한국은행 각 지역본부 의 담당지역내에 소재하는 금융기관이 취급한 지방소재 중소기업에 대한 대출실적 및 지역별 경 제사정 등을 고려하여 정한다. 총액한도대출의 대출기간은 3개월 이내로 한다. 한국은행의 『금융 기관대출규정(2009.1.22.)』 참조.
<표 13> 총액한도대출 한도변경
(단위 : 조원) 실 행 월 2001.1 2001.10 2002.10 2003.8 2004.4 2007.1 2007.7 2008.11 2009.3 2010.7 금통위 결정한도 9.6 11.6 9.6 9.6 9.6 8.0 6.5 9.0 10.0 8.5 (금융기관별 한도) 6.9 7.5 5.6 5.5 5.0 3.0 1.5 4.0 5.0 3.5 (지역본부별 한도) 2.7 3.0 3.6 4.0 4.4 4.9 4.9 4.9 4.9 4.9 자료 : 한국은행(2010)
<표 14> 총액한도대출 대출금리(연%)
변경시기 금리 변경시기 금리
1994.3.15 5.0 2007.8.9 3.25
1998.9.1 3.0 2008.8.7 3.50
2001.9.19 2.50 2008.10.9 3.25
2004.8.12 2.25 2008.10.27 2.50
2004.11.11 2.0 2008.11.7 2.25
2006.2.9. 2.25 2008.12.11 1.75
2006.6.8 2.50 2009.1.9 1.50
2006.8.10 2.75 2009.2.12 1.25
2007.7.12 3.00
자료 : 한국은행(2010)
(2) 현정부의 중소기업 정책금융 및 제도 평가
현정부 들어서 변화된 중소기업관련 정책금융을 평가하고 변화된 관련제도를 평 가하기로 한다.
첫째로 현 정부의 중소기업 정책금융은 금융위기 이후 크게 증가하였다. 이같은 큰 폭의 중소기업 금융의 증가는 한계기업의 도덕적 해이를 초래할 가능성을 높일 수 있다. 외환위기 이전에 GDP 대비 신용보증(잔액기준)은 2～3% 수준에 있었으나 외환위기를 맞아 중소기업의 대량도산을 우려하여 신용보증이 대폭 확대되었고, 1998년에 GDP대비 중소기업 신용증액 합계는 6.7%수준까지 증가하였다. 문제는 신 용보증의 확대 및 유동성 확대를 통한 인위적인 중소기업 지원정책이 중소기업 퇴 출의 인위적 지연과 새로운 중소기업의 진입을 어렵게 할 수도 있다는 점이다. 따라 서 정부의 중소기업 지원 확대로 인하여 생산이 감소하는 부실기업들조차 퇴출이 지연되었으며 퇴출지연으로 신규진입의 지체가 유발되었다. 넷째, 정부지원은 중소 기업의 성장제고와 부실기업의 퇴출지연으로 함께 작용하였지만 부실기업의 퇴출 지연이 더 큰 방향으로 나타났다고 지적하고 있다.23) 지금까지 살펴 본 바와 같이
중소기업에 대한 금융지원은 신보, 기보와 같은 공적 신용보증기관, 정부에 의한 재 정자금, 한국은행의 총액한도대출을 통한 중소기업 유동성 증가로 이루어지고 있 다. 이 경우 공적 신용보증기관, 민간신용기관 등의 도덕적 해이를 불러 올 가능성 이 크고 이로 인해 퇴출되어야 할 부실 중소기업의 퇴출이 지연될 가능성이 커진다.
따라서 민간 금융시장의 원활한 작동을 가능하게 하면서 가능성있는 중소기업에 자 금이 충분히 공급될 수 있도록 하는 시장친화적인 중소기업 금융지원제도를 모색하 는 노력이 필요한 시점이다.
둘째로 이러한 관점에서 중소기업 정책금융에 있어서 큰 틀의 변화는 한국정책금 융 공사의 출범이다. 현정부 들어 이루어진 산업은행 민영화 작업의 일환으로 2009 년 10월 산업은행이 산은지주사와 정책금융공사로 나누어졌다.24) 한국정책금융공사 는 기본적으로 산업은행이 하던 정책금융 기능을 이어 받아 민간금융의 역할이 취 약한 부분을 지원하는 역할을 수행하는 것이다.
한국정책금융공사가 처음 추진하고 있는 방식은 온랜딩(on lending)방식의 중소 기업 대출을 하고 있다. 한국정책금융공사가 중개금융기관에게 자금을 공급하고, 중개금융기관은 자신의 책임 하에 지원대상기업을 선별하여 지원하는 방식이다.
지원대상을 중개금융기관이 선별함으로써 시장원리에 기반하여 중소기업에게 자금 지원할 수 있게 되고 이로써 정책자금을 보다 효율적으로 공급하는 기능을 수행 할 수 있다. 온랜딩방식은 공공부문이 민간은행에 자금을 먼저 저리로 지원한 후, 민 간은행이 기업을 심사 선별하여 기업에 자금을 대출하고 대출 리스크는 민간은행 과 공공부문이 나누어 분담하는 방식이다.
한국정책금융공사의 신용위험분담 프로그램은 다음과 같이 진행되고 있다. 신용 도가 다소 낮더라도 성장가능성이 높은 기업에 대한 원활한 자금지원을 위하여, 중 개금융기관의 간접대출 중 일부분에 대해 위험을 분담(risk-sharing)한다. 한국정책 금융공사와 중개금융기관 간 신용위험분담 시 공사의 위험 분담에 대한 대가로서
23) 이런 점에서 외환위기 이전과 이후의 진입실태를 비교한 김주훈·김동석·이시욱(2009)의 연구결과는 시사하는 바가 매우 크다. 1997년 현재 중소기업은 91,324개사였는데 이 중 1992년부터 존속해 온 사업체 수는 31,715개(34.7%)였고 1992년부터 1997년에 이르는 동안에 새로이 진입한 사업체의 수 는 59,609개(65.3%)였다. 그에 비해 2003년 현재 중소기업은 111,985개사로서 이 중 1998년부터 존 속한 사업체는 40,435개사(36.1%)였고 1998년부터 2003년에 이르는 기간에 진입한 사업체는 71,550 개사(63.9%)로서 신규 진입업체의 비중이 1.4%p감소하였음을 알 수 있다. 1998-2003년은 외환위기 가 극복되고 경제가 회복되어 가는 과정에 있었으며 정부에서도 벤처기업 정책을 추진하여 창업 이 매우 활성화되었을 것으로 기대되는 시기이다. 그럼에도 불구하고 실제로는 진입업체의 비율이 그 이전 시기보다도 오히려 낮아졌다. 그 이유는 퇴출의 인위적 지연이 신규진입에 영향을 주었기 때문이다.
24) 한국정책금융공사법, 시행 2009.6.1.