1.1. 정책 목표의 적합성
○ 도시민 및 귀농인력 활용 강화 정책군의 목표에 대해서는 다음의 기준들에 대해 중점적으로 평가할 것이다.
- 정책의 목표가 상위의 삶의 질 향상정책 목표와 합치하는 동시에 농어촌 현실 및 현장의 정책 수요를 반영하여 제시되었는지 여부를 살펴본다.
- 아울러 정책군에서 달성하고자 제시한 하위의 성과 지표가 명확하게 설정 되었으며, 또한 정책군 취지에 비추어 적합한지에 대해 논의한다.
○ 제2차 삶의 질 향상 기본계획의 도시민 및 귀농인력 활용 정책군에서는 ‘도 시 우수 인력을 농어촌 지역개발에 적극 활용하도록 지원’하는 것을 목표로 제시하고 있다.
- 도시민 및 귀농인력 활용 강화 정책군이 속한 지역발전 역량강화 부문에 서는 “농어촌을 이끌어가는 인재를 육성하고 협력적 개발을 강화”한다는 것을 상위 목표로 제시하고 있다.
- 한편 시‧군의 도시민 유치활동 지원과 관련한 성과 지표로서 2014년까지 도시민 농어촌 유치 목표 10,000명(사업 추진 시‧군에 귀농한 인원 수로 측정)을 달성하는 것을 제시하였다.
- 비예산사업인 도농 인재 매칭시스템 구축과 관련해서는 구체적인 성과 지 표를 제시하고 있지 않으며, 단지 각 연도의 시행계획에서 해당년도의 1 사1촌 자매결연 목표치 등을 제시하고 있다.30
○ 귀농‧귀촌인들이 농어촌 지역개발 과정에서 역할을 발휘하도록 유도한다는 정책군 목표는 적합하다고 판단된다.
- 인구 유출로 인해 기존 주민만으로는 지역발전을 위한 역량을 형성하기 어려운 것이 최근의 농어촌 상황이며, 다른 한편 은퇴 연령층의 증가 등으 로 도시민들의 농어촌 정주 수요가 지속적으로 늘고 있음을 감안할 때 기 본적인 목표 자체는 적합하다고 할 수 있다.
- 그러나 이를 실현하기 위한 정책 지원의 원칙이 명확히 설정되어 있지 않 다. 예컨대 귀농‧귀촌 정책을 통해 가능한 한 많은 도시민을 농어촌에 유 치하도록 추가적인 지원을 확대하는 데 중점을 두는지 아니면 기존 주민 과 귀농‧귀촌인의 각종 농정 시책 지원 상의 차별을 없애는 것인지 분명 한 방향이 제시되어 있지 않다.
○ 정책군의 하위 목표 또는 전략이 분명히 제시되지 않고 있다.
- 도시민과 귀농인력의 활용 강화에 이르기까지 필요한 단계적인 과정(지속 적인 도농교류 → 농어촌 이주 준비 → 농어촌 정착 등)을 지원하기 위한 하위 정책 목표가 제시되지 않고 있다.
○ 총량적인 수준에서 일부 성과 지표가 제시되고 있으나 정책 목표 실현을 위 한 보다 구체적인 성과 지표가 개발되어 있지 않다.
- 성과 지표로 제시된 사업 추진 시‧군의 10,000명 귀농인 유치라는 목표 자체는 명확하며 무리한 수치는 아니라고 판단된다.31
- 하지만 귀농‧귀촌인의 성공적인 농어촌 정착 여부와 지역사회 발전에 대 한 기여도 등을 측정할 수 있는 세부 지표가 제시되지 않고 있다.
30 2011년의 경우 자매결연 목표치를 8,500개소로 확대하는 것으로 계획하였다.
31 귀농에 대한 관심이 지속적으로 확산되며, 도시민 농촌 유치 지원사업을 추진하고 자 하는 시‧군들이 증가할 것임을 감안할 때 이 수치 자체는 무리하지는 않다고 판 단된다. 이는 2014년까지 해당 시·군에서 연평균 1,684명의 귀농이 이루어질 때 달 성되는 목표이다. 실제로 2010년의 경우 22개 시·군이 도시민 농어촌유치활동을 통 해 1,377가구가 귀농·귀촌하여 정착한 바 있다.
- 인재 매칭과 관련해서도 구체적인 성과 목표가 제시되어 있지 않다. 시행 계획에서 1사1촌 자매결연 목표를 설정하고 있기는 하지만, 이는 단순히 양적인 실적치에 불과하다. 지속적인 교류 활동이 이루어지는 우수 사례 육성 목표치가 부재한 상황이다.
○ 결과적으로 도농교류 활동의 지속적인 추진을 발판으로 도시민의 귀농‧귀 촌 정착 유도 및 지역사회 역량 강화를 도모한다는 정책 목표가 체계적으로 제시되어 있지 않은 상황이다.
- 구체적인 실천 전략이 정립되어 있지 않은 까닭에 총량적인 귀농‧귀촌 인 구 수나 1사1촌 자매결연 실적 이외에 명확한 성과 지표 역시 설정되지 못했다고 평가된다.
1.2. 적절한 정책 수단의 확보
○ 여기에서는 현행 도시민 및 귀농인력 활용 강화 정책이 삶의 질 향상계획에 서 제시한 목표를 달성할 만한 적절한 정책 수단을 갖추고 있는지 살펴보고 자 한다.
○ 현행 도시민 및 귀농인력 활용 강화 정책군 자체는 기본적으로 제한이 있 다. 1사1촌 교류와 도시민 농촌 유치 지원사업만으로 정책군이 구성되어 있 는 것이다. 그 결과 귀농‧귀촌 준비 단계별로 필요한 다양한 정책 수요를 해당 정책군만으로는 충족할 수 없다.
- 따라서 현행 정책군만이 아니라 타 사업과의 연계를 통해 도시민 및 귀농 인력 활용 강화라는 정책 목표를 달성할 수 있는 가능성과 제약점에 대해 살펴보고자 한다.
○ 첫째, 도시민의 농어촌 이주 의향 형성을 위해 필요한 도농교류 활동과 귀
농‧귀촌 정책의 연계가 효과적으로 이루어지는 데 제약이 있다.
- 귀농‧귀촌 의향이 있는 도시민들이 농어촌 이주 이전부터 도농교류 활동 에 지속적으로 참여하는 등 충분한 준비 기간을 갖고 귀농‧귀촌을 결행하 도록 지원 프로그램이 제공되는 것이 바람직하다.
- 그러나 현재로는 1사1촌 등 도농교류 활동과 귀농‧귀촌 지원사업의 연계 가 효과적으로 이루어지는 사례가 흔치 않다.
- 제2차 삶의 질 향상계획 수립 단계에서 기존 사업들 간 연계성과 통합적 추진 가능성을 고려하지 않고 두 사업을 명목상으로만 동일 정책군에 포 함시켰다는 한계가 있는 것이다.
- 한편 농어촌 여름휴가 페스티벌, 도시농업 활성화, 농어촌 축제, 도농교류 협력사업, 농촌체험휴양마을 육성 등의 도농교류 활성화 지원사업이 제2 차 삶의 질 향상계획의 일환으로 추진 중이다. 농어촌 활성화를 위해 도시 민을 적극적으로 활용한다는 점에서 이는 ‘도시민 및 귀농인력 활용 강화’
정책군과 일맥상통하는 취지를 지니고 있다.
- 그러나 이러한 사업들은 대체로 관광 기반이 갖추어진 체험마을 위주로 진행되고 있어 농어촌 지역사회 전반으로 확대하는 데 한계가 있다.
○ 둘째, 농어촌에 이주해서 살아갈 거처를 마련하기 위한 농어촌 주거 관련 정책과의 연계 가능성을 다음과 같이 검토하였다.
- 대단위 신규 주거단지 조성 방식보다는 기존 마을 내 주택을 활용하거나 마을과 접한 위치의 소규모 주거지를 공급하는 것이 현 정책군 취지에 더 욱 부합할 수 있다. 그러나 현행 삶의 질 향상정책 내에는 이처럼 기존 마 을 재정비와 연계한 소규모 주거지 조성에 적합한 사업 절차나 수단이 제 대로 갖추어져 있지 않은 상황이다.
- 귀농‧귀촌인이 거주할 농어촌 주거지 조성과 관련되는 사업으로 전원마을 조성사업, 농어촌형 뉴타운 조성사업 등이 추진되고 있다.
- <표 4-1>은 전원마을 및 농어촌형 뉴타운 조성사업의 규모, 세대 수를 보 여주고 있는데, 이들 사업은 호당 30호를 초과하는 주거단지 개발 사업이
며, 면적 규모도 크다. 따라서 기존 농어촌 마을과 떨어진 곳에 새롭게 조 성되는 것이 일반적이다.32
- 이러한 대단위 신규 주거지 조성 방식은 다양한 귀농‧귀촌 유형 중 일부 만을 대상으로 한다는 점에서 한정적이다. 또한 귀농‧귀촌인의 원활한 농 어촌 정착과 이웃 주민과의 관계, 영농 편의성 등을 감안할 때도 한계가 있다.
- 귀농인의 집 조성과 같은 보조사업이 2011년부터 중앙정부 차원에서는 지 원하지 않고 있으며, 귀농‧귀촌 가구의 농어촌 정착을 돕도록 기존 주택 을 정비하고 활용하는 사업이 활발히 추진되는 시‧군이 많지 않다. 고창 군 등 일부 지자체에서 자체적으로 기존의 빈집 개량을 통해 귀농‧귀촌인 이 일정 기간 거주할 거처를 마련하는 시책을 추진하고 있으나 보편적이 지는 않다.
구 분 전원마을 농어촌뉴타운
지구 수(개) 119 5
지구당 조성세대 수(호) 33 140
지구당 면적(천㎡) 39.3 152.2
주: 전원마을사업은 2010년 10월 기준
표 4-1. 전원마을 및 농어촌뉴타운 사업의 규모, 세대
○ 셋째, 도시민이 농어촌에 이주해서 원활히 정착하는 데 필요한 사회‧경제적 지원책에 관한 사항이다.
- 현행 귀농‧귀촌인의 지역사회 정착을 위한 각종 지원 사항이 농업 종사자 에게 집중되는 경향이 나타난다.
- 많은 시‧군에서는 도시민 농촌 유치 지원사업과 귀농‧귀촌 정착 지원사업
32 지가 등의 이유로 기존 마을 주변에 적정한 입지를 찾지 못해 농지나 산지를 대규 모로 전용해서 단지를 조성하는 경우도 많이 있다.
을 연계 추진하고 있다. 정책 지원 대상도 상당 부분 합치하고 사업의 연 관성이 크기 때문이다.
- 귀농‧귀촌 정착 지원사업에서는 지원 대상을 농어촌 이주 5년 이내의 농 어업 종사자로 규정하고 있다. 상당수 시‧군에서 도시민 농촌 유치 지원 사업의 지원 대상층 역시 귀농‧귀촌 정착 지원사업과 마찬가지로 농업인 으로 설정하는 경우가 많다.
- 그 결과 귀농‧귀촌 정책 내용이 농업인에 대한 지원 프로그램을 중심으로 이루어지게 된다. 영농기술교육, 창업자금 지원 등의 지원 시책뿐 아니라
- 그 결과 귀농‧귀촌 정책 내용이 농업인에 대한 지원 프로그램을 중심으로 이루어지게 된다. 영농기술교육, 창업자금 지원 등의 지원 시책뿐 아니라