정책네트워크의 개념

정책의 내용과 정책을 둘러싼 환경이 복잡해짐에 따라 정책은 더 이상 정부라는 단일 행위자에 의해 일방적으로 이루어 질 수 없으며, 상반된 이익과 목표, 전략을 가진 행위자들 간에 상호작용이라는 인식이 확산되고 있다(이광수, 2012). 정책과정 에 다양한 행위자들의 참여가 급증하고 공적부문과 사적부문의 경계가 불분문명해 지며, 각종 시민단체들의 활동이 활발하게 전개되어 정책과정에 영향을 미침으로써 기존의 정책분석 이론으로는 이러한 현상을 설명하는 데 한계가 나타나게 되었다.

이에 따라 정책과정에 나타나는 다양한 행위자들의 공식적 관계뿐만 아니라 비공식 적 관계를 포괄하여 분석할 수 있는 새로운 모형으로 '정책네트워크'가 논의되기 시작했다(정정길·정준금, 2003). 정책네트워크 개념을 적용하면 다양한 행위자의 위 상, 정책의 장에의 진입과 퇴장, 그리고 그들 간의 복잡하게 이루어진 상호작용을 동태적으로 파악하여 정책형성 및 변동의 메커니즘을 보다 구체적으로 정확하게 파 악할 수 있다(Mills & Saward, 1994: 88). 최근 정책네트워크를 거버넌스의 한 양태 로 보거나 인과관계를 규명하는 설명모형으로 파악하거나 정책현실을 기술하는 수 사적 은유로 보는 등 학자들 간 다양한 인식들이 존재하고 있다. 정책네트워크에 대한 학자들의 개념 정의 및 설명은 다양하지만 대부분의 학자들은 정책과정에 참 여하여 다양한 이해관계를 갖는 행위자, 그리고 이들 행위자간 상호작용을 바탕으 로 한 관계구조를 정책네트워크를 구성하는 요소로 공통적으로 사용하여 설명한다.

따라서 정치 행정 현상연구에서 있어서 정책네트워크는 국가와 사회가 접촉하는 구 조적 배열을 기술하고 파악하기 위한 네트워크 개념이며, 정치·행정 현상 연구와 네 트워크 개념을 결합한 개념이라 할 수 있다. 여기서 정치·행정 현상이란 정치·행정 환경과 정치체제 속에서 정치·행정이 이루어지는 특히 정책 문제가 대두되어 이를 해결하기 위한 정책이 만들어지고 집행되고 평가되어 환류 되는 상호작용을 의미하 며, 네트워크란 행위자들을 연결하는 관계(relationship)을 의미한다(김옥일, 2008;

212). 따라서 정치·행정 현장연구에서의 정책네트워크 개념도 행위자(actor), 그들 간의 연계(linkages)로 이루어져있다는 점이 가장 강조된다. 행위자 간의 연계는 의 사소통과 전문지식, 정보 그리고 권력자원을 교환하는 통로로서 작용하며 정책네트 워크의 경계(boundary)는 공식기관들에 의하여 결정되는 것이 아니라 기능적 적합

성과 구조적인 틀에 의존하는 상호인지(mutual recognition)의 과정으로부터 결정된 다(Jordan & Schubert, 1992).

이러한 정책네트워크의 특징은 다음과 같이 정리될 수 있다.

첫째, 정책을 중심으로 하는 행위자들 간의 상호 의존성을 중심으로 형성된다. 즉 현실의 정책과정은 다양한 참여자들 간의 갈등적인 이해관계가 타협 혹은 조정되는 동태적이고 정치적인 과정으로 이해되며 정책을 결정하고 집행하는데 있어 의회, 정당, 기업이나 이익집단, 전문가, 언론, 주민 등의 이해관계가 정책결정과정에 영향 력을 행사하게 된다.

둘째, 정책네트워크는 공공부문과 민간부문의 조직화된 행위자들로 구성되며 이 들 간의 관계는 공식적 상호작용이나 비공식적 상호작용이 이루어지는 비교적 안정 적인 구조이다.

셋째, 정책네트워크에서 조직화된 행위자의 수는 정책네트워크의 중요한 개념적 특징을 규정하고 다양한 정책네트워크의 유형을 구별하는데 기여한다.

넷째, 정책네트워크는 구조를 구성하는 행위자들의 상호작용으로 인해 정책이 형 성된다. 정책네트워크는 주로 이해관계를 수렴해주며 갈등을 해결하고 자원을 배분 하는 기능을 한다. 그러나 네트워크는 권위를 중심으로 형성된 것이 아닌 만큼 갈 등이 발생할 경우, 시장에서와 같은 등가적 협상이나 계층제와 같은 강제적 조정보 다는 당사자 간의 합의를 중심으로 갈등이 해결되는 경향을 보인다.

다섯째, 정책네트워크는 정책맥락과 같은 정책환경의 동태적 변화에 지속적으로 반응한다. 이는 정책네트워크가 형성된 뒤에 폐쇄적 구조로서 유지되어 가거나 환 경변화에 의해 기계적으로 변형되는 것이 아니라 선택적이고 의도적인 적응을 수행 한다는 것을 의미한다. 이러한 정책네트워크는 그 범위가 제한된 정보교환으로부터 정치과정에서 집단의 제도화까지 포괄적으로 나타날 수 있다. 따라서 네트워크의 통합 정도 차이에 따라 조합주의적 특성에 가까운 제한적으로 안정적인 참여자를 가진 폐쇄적이고 긴밀한 네트워크에서 다원주의적 특성에 가까운 개방적이고 느슨 한 네트워크에 이르기까지 다양하다.

정책네트워크에 의해 정책분석은 정책네트워크가 가진 특성 때문에 따로 떨어진 연계(linkage)가 아니라 독립된 연계들이 포함되어 있는 상호 작용의 연결망(webs of relationships)을 분석대상으로 삼는다. 따라서 정책행위자의 이해구조와 같은 특 성, 정책의제(issue)의 특성, 정책관련 행위자 간의 연계(policy linkages), 그리고 정

연구자 정책네트워크 개념 Rhodes

(1986)

자원의 의존으로 상호 연결된 조직의 복합체로서 자원의존의 구조에 의해 다른 복합체와는 구별되는 형태

Kenis & Schneider

(1991) 비공식적이고 분권화, 수평화된 관계