연구 분석틀

정책네트워크는 정책 환경과 정책변화에 참여하는 정책행위자들 간의 연계에 의 한 상호의존성에 의해 형성된다. 정책네트워크는 행위자들 사이의 상호작용을 파악 하여 정책 산출과 관계를 효과적으로 설명하는데 유용한 틀로써 인정받고 있으며 (Baumgartner. & Jones, 1993; Marsh & Rhodes, 1992; Provan & Milward, 1995), 정책현상이 공공부문과 중간단체 및 민간부문 간의 공식적·비공식적 네트워 크에 의하여 정책결정과 정책집행이 이루어진다는 점에서 정책현상에 대한 정책네 트워크 시각에서의 접근은 정책연구에서 여러 의의를 가질 수 있다(홍성만, 2006;

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첫째, 정책참여 주체의 경계에 대한 인식을 새롭게 해준다. 기존의 정책연구는 주 로 정책 문제 해결의 주체를 정부의 공공관료제 내부에서 찾았다. 정책문제의 해결 을 위한 참여자로서 관료조직이나 민간부문의 중간적 성격을 지니고 있는 협회나 단체와 같은 중간조직에 대해 관심이 없었다. 그러나 정책네트워크 시각은 정부와 기업 그리고 시민을 포함한 NGO, 지역주민, 이익집단 그리고 전문가집단 등 다양 한 행위자를 포함시킴으로써 정책참여자의 범위를 보다 광범위하게 포괄하여 분석 할 필요가 있음을 제시하였다. 정책연구는 정책 참여자의 경계가 고정된 것이 아니 라 상황과 조건에 따라 변화한다는 것을 인식하고 변화하는 경계를 반영해야 한다.

그러한 점에서 정책네트워크 관점은 정책을 둘러싼 네트워크 흐름을 분명히 파악하 고 공식적·비공식적 행위자 관계의 흐름을 분석대상으로 하고 있기 때문에 정책경 계를 명확히 파악하는데 도움을 준다.

둘째, 정책연구의 실용성을 제고한다. 최근의 정책현상 중에서 두드러진 특징은 공식적·비공식적 네트워크에 의하여 정책결정과 정책집행이 이루어진다는 점이다.

정책네트워크 분석을 통한 정책적 접근은 정책관련 행위자들 간 정보전달이 이루어 지는 공식적 ·비공식적 의사소통의 흐름을 구체적으로 파악할 수 있고, 행위자 간 안정적이거나 지속적인 교환행위의 연결구조를 관찰함으로써 심도 있는 실증연구를 가능하게 해준다. 따라서 정책행위자들 간 상호작용의 연결망을 보다 구체적으로 분석하고 그 패턴을 규명할 수 있게 한다는 점에서 정책현실과 정책연구 간의 정합 도를 높여주며 현실적 설명력의 제고뿐만 아니라 적절한 처방책의 모색도 가능할 수 있다는 이점이 있다.

셋째, 정책네트워크 관점은 각 정책영역에서 상이하게 나타나는 정부-사회집단을 비롯한 정책행위자 간 이동균형점(moving equilibrium)을 탐색하는 데 유용성을 제 공한다. 정책네트워크는 특정한 문제해결을 위해 또는 특정의 목표성취를 위해 관 련된 다양한 행위자들의 상호의존성에 바탕을 둔 연계 행위이다. 풀고자 하는 문제 의 성격 혹은 성취하고자 하는 목적 및 이해에 따라서 정책공동체 유형이든, 이슈 네트워크 유형이든 일정한 연계패턴을 가지며, 다양한 행위자들이 서로 만나는 의 사소통 채널과 상호협의의 장이 존재한다.

따라서 정책네트워크의 분석에서 정책환경, 정책행위자들 간의 상호관계 및 관계 구조 이로 인한 정책의 변화를 인과적으로 파악하는 것은 매우 중요하다. 특히, 분 석 변수들 가운데 정책환경은 정책네트워크의 구조와 상호작용, 그리고 정책결과에 영향을 미치는 중요한 요인으로 작용한다. 이러한 정책환경은 선행연구에서 흔히 정책문제, 정치적, 사회적, 경제적, 기술적 환경 등으로 구분하여 설명한다(이광수, 2012). 하지만 본 연구의 주제인 입학사정관제 정책의 경우 그 성격 상 경제적, 기 술적 환경의 영향을 받는 주제가 아니기 때문에 정책환경은 입학사정관제 지원사업 의 규모나 재정변화, 사업의 추진목표와 목적, 그 시기의 사회적 환경 및 언론보도 등을 중심으로 분석하고자 한다.

정책네트워크 구성요소는 국내·외 연구자들에 따라 매우 다양하게 분류되어 왔다.

Martin & Mayntz(1991)은 정책행위자, 조직간 관계로서의 구조, 집합적 행동, 권력 관계, 전략적 상호작용, Jordan & Schubert(1992)는 행위자, 연결, 경계, Waarden(1992)는 행위자, 기능, 제도화, 참여자들 간의 의존성, 배제성, 참여의 지속 성 등 다양하게 나타난다. 그러나 연구자들에 의해 다양하게 제시된 분류기준은 용 어상 차이를 보이는 듯 하나 의미상으로 분류해 볼 때 정책행위자, 정책행위자간 상호작용 그리고 관계구조의 세 가지 구성요소로 포괄적으로 설명되어진다(이광수, 2012; 이주희, 2009). 따라서 본 연구에서는 교육관련 정책네트워크 선행연구물에서 가장 많이 활용한 구성요소인 정책행위자, 상호작용, 관계구조를 정책네트워크 구성 요소로 적용하였다.

‘정책행위자’는 정책네트워크의 가장 기본적인 요소로서 특정정책과 관련하여 이 해관계를 가지고 정책과정에 자신의 주장이나 이익을 반영하고자 하는 정책참여자 를 의미한다(Waarden, 1992). 정책행위자는 개인일수도 있고 집단일수도 있으며, 정 책에 영향을 주고 정책으로부터 영향을 받는 정책과 관련된 이해관계자를 지칭한

다. 본 연구에서 정책행위자는 정책과정에 영향을 주고받는 집단을 의미한다. 이러 한 행위자들은 서로 이해관계를 가지고 정책과정에 참여한다. 그렇기 때문에 때로 는 서로 갈등양상을 보이기도하며, 때로는 서로 협력하기도 한다. 따라서 본 연구에 서는 정책과정에 누가, 무엇 때문에 참여하고, 무엇을 주장하는지를 언론기사나 정 책행위자의 보도자료, 논평 자료를 통해 입학사정관제 변화에 관련을 맺고 있는 행 위자를 선별하여 찾아냈다. 행위자의 유형은 공식적 행위자와 비공식적 행위자로 구분하여 제시하였다. 일반적으로 정책과정에 참여하는 행위자들은 정책에 참여할 수 있는 권한을 합법적으로 보유하고 있는 공식적 참여자와 영향력을 줄 수 있지만 합법적인 정책형성 권한은 가지지 못한 비공식적 참여자로 구분할 수 있다 (Anderson, 1994; Richardson, 2000; 이광수, 2012). 이러한 구분은 정책참여의 민 주성과 산출된 정책에 행위자 간의 영향력(의사반영 정도)파악에 도움을 줄 수 있 다.

‘상호작용’은 정책이익을 추구하는 과정으로 설명할 수 있다. 각 행위자가 자기의 목표와 정책선호를 실현하기 위해 정책자원을 동원하고 교환하는 실제적인 과정이 며, 행위자들의 전략이 실행되는 과정으로 협력적이거나 갈등적인 상호작용이 나타 날 수 있다. 본 연구의 상호작용은 갈등과 협력체제가 어떠한지를 중점적으로 살펴 보았다. 문헌연구를 기초로 하여 참여한 정책행위자 간 상호작용이 협력적, 갈등적, 중립적 상호작용인지를 확인하였으며, 정책행위자들과 상호관계로 형성되어진 관계 구조의 경우, 개방성 정도와 정책행위자들 간에 상호작용으로 형성된 구조의 특징 이 어떠한지를 주로 파악하였다.

‘관계구조’는 정책행위자 간의 관계형태를 나타내는데 이러한 관계는 의사전달과 성호작용, 네트워크에서의 참여자들의 위상을 분석하는데 도움을 준다. 따라서 관계 구조는 행위자간에 형성되는 관계의 유형(pattern of relations)으로 개방성과 폐쇄 성, 정책행위자 간에 연계구조가 수직적인가 수평적인가를 분석할 수 있다.

본 연구의 주된 연구주제가 입학사정관제 정책이 어떤 과정을 거쳐 어떻게 변화 되어가는 지에 있는 만큼, 본 연구에서 제시한 도입 논의기, 도입기, 지원사업 운영 기, 전환기의 시대구분에 따라 정책환경의 특징과 정책네트워크 구성요소들을 이해 하고자 모형을 구성하였다.

지금까지 논의과정을 통해 입학사정관제 정책이 형성되고 결정되는 과정에 영향 을 미치는 각 변수를 토대로 본 연구의 분석틀을 그림으로 표현하면 다음 〔그림Ⅱ

-1〕과 같다.

정책네트워크 구성요소인 정책행위자, 관계구조, 상호작용간의 관계를 객관적으 로 해석하고 그 구조를 명확하게 파악하기 위하여 언어네트워크분석(semantic network analysis)⁸⁾을 통해 의미망 연결 구조를 제시함으로써 시각화하는 작업을 진행하였다.

〔그림Ⅱ-1〕 연구의 분석 모형

8) 언어 네트워크 분석은 사회네트워크분석을 응용한 내용 분석의 한 방법으로 단어가 특정형태로 다른 언어들과 조합되어 특별한 의미체계를 만드는 경향이 있기 때문에 단어들 사이의 의미 네트 워크행렬을 만들어서 사회네트워크분석의 관점에서 시각화한 분석방법이다(장정우·최경호, 2012).