정책과정 사례분석

여기서는 신노동당 정부의 구체적인 정책과정을 탐색할 필요가 있다. 여기서는 노동 시장 정책과 연금정책 개혁과정의 사례 연구를 통해 영국 정책과정의 특징을 간략히 살펴보고자 한다. 이같은 정책과정 사례분석은 라센과 테일러구비, 카나넨(2006)의 공 동 연구성과와, 영국 연금정책의 정책결정과정을 연구한 김영순(2014)의 연구성과를 바탕으로 했음을 밝힌다.

가) 노동시장정책: 뉴딜정책

신노동당 정부의 노동시장정책은 청년, 한 부모, 장애인, 장기실업자, 실업자들의 배 우자, 55세 이상의 중장년 등을 위한 ‘뉴딜정책’과, 최저임금, 세금환급제도 등을 들 수 있다. 이들 정책의 개혁과정에서는 각기 서로 다른 정책결정 스타일이 전개됐다. 뉴 딜과 최저임금정책을 설계하는 과정에서는 정책혼합 방식이 운용된 반면, 세금환급제 도는 정부주도로 처리됐다고 할 수 있다.

신노동당 정부의 뉴딜 정책은 매우 집약적인 직업훈련과 그리고 청년과 한부모 등 각 대상그룹의 환경에 맞춤형 일자리 프로그램로 구성돼 있다. 이를 놓고 다양한 평가 가 있으나 보수당의 ‘강한 근로복지(workfare)’와 본질적으로 같은 성격이란 평가가 많다. 노동당은 사실 1987년과 1992년 선거에서 이미 전통적인 완전고용정책을 폐기 했으며, 고용가능성과 고용기회를 더 중요한 목표로 삼는 방향 전환을 꾀했다. 사회투 자전략이란 슬로건 아래 다양한 세제혜택과 무능력 급여 등에 대한 개혁을 진행해왔다 (최영준, 2012).

뉴딜 정책은 신노동당 정부의 가장 핵심적인 고용전략이었다. 교육 및 훈련 등 다양 한 경로를 통해 일자리를 갖도록 설계됐는데, 인구집단에 따라 다양하게 구성됐다. 50 세 이상 급여수급자에게 적용되는 노령자를 위한 뉴딜 50+, 장애인을 위한 뉴딜, 6개 월 이상 실업상태가 지속되는 25세 이하 청년뉴딜, 한부모를 위한 뉴딜, 장기실업자를

위한 뉴딜 등이다. 뉴딜 정책은 테일러구비가 분류한 네가지형의 정책스타일 중 전형 적인 서비스형 정책유형에 가깝다. 하지만 제3의 길 노선에 따른 것이어서 그 기저에 깔린 아이디어, 사상은 정치적 성격도 없잖다.

뉴딜의 대상별 욕구 맞춤형 접근 방식은 관련 행위자들의 협조와 공동노력이 반드시 요구된다. 클라이언트만이 아니라, 고용주와 공무원에 이르기까지 정책형성에서부터 집행과정에 이르기까지 이런 공동협조를 더욱 필요로 한 정책이다. 이를 위해 기존의 급여청이나 고용청으로는 이런 목표를 이루기 어렵다고 판단한 신노동당 정부는 새 기 관인 잡센터 플러스(jobcentre plus)를 설치했다.

이를 위한 태스크포스 결성과정은 신노동당의 정책과정과 스타일을 잘 보여준다. 뉴 딜 정책은 신노동당의 ‘복지에서 노동으로(welfare to work)’ 정책 방향의 일환으로 마련된 것으로, 고용주의 역할이 가장 중요시되는 프로그램이었다. 따라서 태스크포스 에는 기업가들이 다수이자 중심적 위치를 차지했다. 여기에 자원봉사기관, 지방정부, 노동조합 등의 대표들로 추가적으로 참여했다. 이들은 뉴딜프로그램의 세세한 정책설 계에 대한 조언과 자문을 행했다. 뉴딜 정책 설계를 위한 태스크포스는 여러 정부 부처 들과 함께 주1회 회의를 가졌는데, 이 과정에서 전직 고용부 장관 등 다양한 이를 초빙 해 자문 및 경청을 들었다. 이 팀의 이런 활동은 이전과는 사뭇 다른 방식이었다. 전직 고용부 장관 앤드류 스미스(Andrew smith)⁹⁾는 청년과 여타 클라이언트 그룹들과 더 불어 이 팀의 자문역을 적극 수행했고, 정부는 되도록 관련된 모든 이해관계자들이 뉴 딜 도입을 위한 토론에 참여시키려고 다각적으로 노력했다.

뉴딜정책의 정책설계 과정에 이처럼 많은 이해관계자 그룹을 참여했지만 이들 정책 영향자들의 영향력이 균질적인 것은 물론 아니었다. 실제로는 대부분의 이해관계자들 의 영향력은 미미했다고 할 수 있었다. 사실상 뉴딜을 이끈 것은 노동연금부가 아닌 재 무부였다. 애초 이 정책 아이디어가 고든 브라운 당시 재무부 장관이 이끄는 팀에서 시작됐고, 정부 안의 권력관계에서도 사회부처를 압도한 재무부가 전체 구조를 짜는데 가장 앞장섰고, 주도했다.

뉴딜의 개략적 틀을 짜는 과정에서 정부 안에서는 총리실이 적잖은 영향력을 끼쳤 고, 당시 교육(기술)부(DfES)는 구체적인 세부 설계과정에 이르러서야 그나마 영향력

9) 노동당 소속 정치인으로 재무부에서 일했으며, 2002년과 2004년에는 고용부, 즉 이름을 바꾼 노동연금부 장관을 역임한 인물이다.

을 끼칠 수 있었다. 나름의 정책토론 과정이 있었지만, 정당은 거의 역할이 없었고, 외 부자나 심지어 노동당 평의원들조차 뉴딜 정책 설계과정에서 영향력은 미미했고 제한 적이었다.

종합하면, 뉴딜이 라센과 테일러 구비 등이 분류한 서비스지향형의 정책적 요소를 갖고 있어 외부 이해관계자들의 참여를 꾀하는 방식으로 이뤄졌지만 궁극에는 이 개혁 이 정치적이고 이데올로기적 요소가 적잖기에 최종 결정과 설계에는 정부, 특히 재무 부 주도로 이뤄졌다는 분석이다. 주목할 지점은 이해관계자 중 상대적 영향력이 큰 재 계의 입김이 비교적 관철됐다는 것이다. 이는 이 정책의 실행을 위해서는 무엇보다 고 용주 등 재계의 협조가 절실했던 다, 재계가 상대적으로 정부와의 권력관계에서 비교 적 강한 권력자원을 갖고 있는 이해관계자라는 점 때문이었다.

나) 노동시장정책: 최저임금정책

최저임금제도는 1998년 제정돼 1999년부터 시행됐다. 자영업자와 18세~21세의 청년을 제외한 모든 노동자들은 최저임금으로 시간당 3.60파운드¹⁰⁾를 받을 자격이 있 음을 법으로 명시한 것이다. 이는 보수당과 재계의 반대에도 불구하고 신노동당 정부 가 역점을 두고 도입한 정책이었다.

신노동당 정부는 이 제도의 도입단계에서부터 이해관계자들의 참여적 방식을 통해 정책설계를 했다. 최저임금액을 설정하는 경로도 함께 밟았다. 이는 정책의 합리화와 이슈의 탈정치화를 위한 일환이었다. 그런데 법안 도입 단계에서부터 논쟁을 불러왔 다. 보수당은 이 법안을 영국인들의 삶을 60년대의 인플레이션 상황이나 파업의 시절 로 되돌릴 것이라며 반대했고, 제3당인 자유민주당은 찬성을 나타냈다.

정부의 외부자 참여와 수용성은 이해관계자 그룹의 힘(권력)에 의해 다르게 나타난 다. 정책설계과정에서 힘이 세고 협조가 필요한 고용주 및 단체의 영향력은 컸던 반면 노동자와 노조의 영향력이 거의 끼치지 못했다는 평가가 그것이다. 최저임금과 관련해 신노동당 정부는 고용주, 노동자, 학자들로 구성된 저임금위원회(Low Pay Commission) 회의를 통해 최저임금을 설정했다. 대체로 영국산업연맹과 재무부, 그

10) 2006년엔 5.35파운드로 인상, 2011년 6.08파운드 해마다 인상돼왔다.

리고 총리실 그리고 몇몇 특별고위 자문 인사들 간의 회의를 통해 의견교환이 주로 이 뤄졌는데, 이는 신노동당 정부가 자신의 지지 세력이나 상대적으로 힘이 약한 노조의 의사는 무시한 반면, 자신들이 통제할 수 없는 힘이 강한 사용자 그룹의 목소리를 더 기울이는 정치적 양태를 나타냈다고 볼 수 있다.

다) 연금정책

영국의 연금제도는 1908년 공적부조 성격의 노령연금법으로 시작돼, 전후 1946년 국민보험법이 제정되면서 본격적 발전을 이뤘다. 여러 차례 수술대에 오르면서 영국 연금제도는 다층적이면서 매우 복잡다단한 구성이 됐다. 대체적으로는 공적연금 역할 축소와 함께 노후소득보장을 위해 민간부분의 역할이 강조되는 방향으로 전개됐다고 평가할 수 있다.

신노동당 정부가 집권한 1997년, 당시 영국은 노년 소득불평등이 매우 심각했다.

중위소득의 60% 이하에 있던 사람들로 측정한 노인 장기빈곤율이 경제활동 연령기 사 람의 그것보다 3-4배 높게 나타났다. 저소득층의 경우, 공적연금에 의존하는데 소득 대체율이 높지 않다. 반면, 고소득층은 직업연금이나 개인연금 그리고 투자소득과 근 로소득까지 가지고 있다. 이 때문에 소득원의 차이에 따른 불평등이 매우 큰 상황이었 다(김영순, 2014). 공적연금제도가 있었지만 저소득층의 생계를 적절히 보장하지 못 했다. 기업연금에 대한 연구도 태부족이다. 연금이 노동시장의 변화에 부응하지 못하 고, 저축과 노동에 대한 충실한 보상이 이뤄지지도 못했다. 이에 따라 연금제도 개혁이 불가피하게 수반되지 않을 수가 없었다.

신노동당 정부는 1999년 1차 연금개혁을 단행해, 저소득층을 대상으로 하는 기존의 국가소득비례이층연금(SERPS)을 새로운 제2국가연금(S2P, State second pension)) 으로 대체하고, 중간계층의 사적 연금급여를 확충하기 위해 스테이크홀더연금 (Stakeholder pension)을 새로 도입하는 한편, 공적 소득비례연금에 가입할 수 없는 계층에 대해선 기존의 소득지원을 최저소득보장(Minimum Income Guarantee)으 로 대체하였다.

노년빈곤 해결을 위해 도입된 최저소득보장제도는 “기초연금 수급자의 연금액이 소 득보조(income support)수급자의 수급액보다 낮을 경우, 소득보조 수급자가 받는 금

액만큼이 되도록 모자라는 소득을 채워주는 것”이었고, 대체된 제2국가연금은 “일정

액만큼이 되도록 모자라는 소득을 채워주는 것”이었고, 대체된 제2국가연금은 “일정