사회정책과정 해외사례

보통 사회통합과 복지정책에 대한 인식에 있어 일반성이 발견되지만, 국가마다 처한 국제적 환경, 사회경제구조, 정치제도 및 문화의 차이로 인한 특수성 또한 발견된다.

따라서 영국의 신노동당 집권 시기 노동시장정책과 연금개혁에 대한 정책사례 연구를 더해, 사회정책결정과정과 복지정책에 대한 참여자의 인식에 대한 일반성에 대한 맥락 적 이해도 도모하고자 한다. 이론과 해외 사례에 대한 논의를 통해 궁극적으로 한국의

사회통합과 복지정책에 대한 정책결정참여자의 인식조사 결과를 해석하는 데 도움을 주고자 한다.

가. 영국 신노동당 정부의 사회정책 개혁

정책과정은 어떤 사회문제가 정부 등에 의해 정책문제로 전환돼 문제해결을 위한 정 책대안을 만들어 시행되고 평가되는 일련의 과정이다. 학자들마다 단계별 설명이 다양 하지만 일반적으로 의제설정을 통한 정책형성→정책집행→정책평가 등의 단계를 거친 다. 이 단계가 진행되는 과정에서는 경제사회구조와 정치제도, 여론, 정책영향자의 인 식과 태도 등 많은 요인과 변수 등이 영향을 끼친다. 이에 따라 정책과정은 본질적으로 일련의 복잡하고도 역동적인 정치과정일 수 밖에 없다(류지성, 2007: 주재현, 2008).

정책과정을 둘러싸고 많은 이론과 물음들이 있다. 인간의 합리성이나 의도보다 우연적 요인들에 의해 의제형성이 이뤄진다는 킹돈(Kingdon)의 의제형성이론, 정책영향자들 이 정책생태계의 문지기(gate-keepers)가 돼, 이들의 가치와 이해관계에 의해 어떤 쟁점들은 정책의제가 되지 못해 의사결정 상황에 도달하지 못한다는 바크라흐와 바라 츠(Bachrach & Baratz)의 무의사결정론 등 정책과정에 대한 이론들은 많다. 이들 이 론들은 대체로 아래와 같은 물음에 대한 답변을 시도해왔다고 할 수 있다.

왜, 특정 정책은 다른 정책보다 더 우선적으로 정책의제로 선택, 결정되는가? 왜, 사 회정책의 개혁 및 변화가 일어나며, 이를 추동하는 결정적 요인이 어떤 것인가? 그리고 누가 사회정책의 변화를 이끄는가, 왜 정부는 때로는 이해관계자의 참여를, 때로는 이 해관계자의 배제를 통해 정책개혁을 추진하는 가, 정부의 정책선호 혹은 정책우선순위 는 어떻게 결정되는가, 이들 방식은 왜 나라마다 다른가, 사회통합을 위한 바람직한 사 회정책은 어떤 것인가 등이다.

사회정책은 “시민의 복리를 증진시키기 위한 정책결정의 행위이자 그러한 행동에 관한 학문적 연구”(Alcock, 2003)이다. 그 목적에는 재산과 소득의 재분배로서 경제 적 정의를 이루기 위함과 개인이나 시장이 감당할 수 없는 사회적 위험을 정부가 제도 를 통해 관리해주는 것이며, 동시에 사회적으로 배제된 계층이나 소외된 집단을 공동 체 속으로 참여시켜 사회통합을 이루는 것 등이라고 할 수 있다. 사회정책은 이런 목적 을 이루기 위한 일련의 문제해결 대안의 제도화과정이자 실천적 과정이며, 이 과정에

는 국제적, 국내적 요인과 정치경제 사회 및 개인 등 수많은 변수가 영향을 끼친다. 어 떻게 이 복잡한 과정을 이해하고 분석하는 게 적절하고도 바람직한 것인가는 매우 중 요한 영역이다. 허드슨과 로우(Hudson & Lowe, 2004)는 정책과정의 접근 방법으로 거시수준과 중간수준, 미시수준 등 3개의 분석 층으로 정책지도를 그리는 게 바람직하 다고 제시한다. 이 3개의 층을 마치 ‘빅맥’같이 한꺼번에 씹어야 한다는 것으로 이른바

‘빅맥 접근’이라고 지칭한다(Hudson and Lowe, 2004).

거시수준, 중간수준, 미시수준이란 3개의 층은 구체적으로 무엇을 말하는가. 거시수 준은 세계화와 기술변화, 노동시장 및 생산체제 등 경제사회구조의 흐름과 그 영향에 주목하는 분석과 시각을 일컫는다. 하지만 이런 거시적 힘이 작동되더라도 변화의 양 태는 나라마다 다르게 나타나는데, 여기에는 각국의 정치제도가 영향을 끼쳤다고 볼 수 밖에 없다. 바로 이에 주목하는 분석과 시각이 중간수준의 시각이다. 정책과정은 사회의 가장 기본 단위인 구체적인 개인들에 의해 이뤄지기도 하는데, 예컨대 정책형 성과 변동 등은 총리나 대통령 등 정치인, 공무원, 고용주 대표, 노동조합지도자, 정책 전문가 등 정치사회적 행위자들의 인식과 인격 및 태도, 이에 따른 행동에 의해 이뤄진 다고 보는 것이다. 이에 주목하는 분석 및 시각을 미시수준의 분석이라고 할 수 있다 (Hudson & Lowe, 2004).

이렇듯 이들 세 개의 분석 층 중 어느 하나로만 사회정책과정을 이해하는 것은 부분 적인 이해에 그칠 공산이 크다. 따라서 정책과정은 이렇듯 마치 빅맥(Big Mac)처럼 세걔의 층을 한꺼번에 씹어야 진정한 풍미를 느낄 수 있듯이 전체와 부분을 입체적으 로 파악할 수 있다. 하지만 정책과정, 특히 정책형성과정에는 이런 다수준적 관점에 따 른 이론적 정합성과 합리성이란 차원의 인식과 해석도 중요하지만 실제로는 어떤 상황 적 또는 우연적 요인이란 요소가 뜻밖에도 상당히 작용한다. 근년 들어서는 사회정책 영향자의 역할과 행위, 그리고 이들과 다양한 이해관계자 및 역할수행자 사이의 권력 관계가 가장 핵심적 요인이란 관점이 제기돼 주목을 끈다.

사회정책의 결정자들은 다양하다. 정책대상자, 곧 클라이언트(정책고객)와 정책입안 자인 행정부(관료) 사이에는 무수한 정책영향자 및 역할 수행자들이 관련돼 있다. 국회 (의원),정당, 언론, 시민사회단체, 노조, 기업, 전문가, 종교단체 등이 그들이다. 이들은 정책형성의 초기 단계인 의제설정 단계에서부터 참여해 영향력을 행사하고, 정책이 집 행되거나 평가 때에도 개입을 하고자 한다. 때로는 정부가 사회통합적 차원이나 의도

된 정책의 절차적 정당성과 합법성을 높이기 위해 각종 위원회 등을 통해 이해관계자 들의 참여의 폭을 확대해 정책결정을 하기도 한다. 이 절에서는 이런 사회정책과정에 대한 기본 이해를 바탕으로 영국 신노동당 정부 집권 시기에 사회정책 개혁 가운데 노 동시장 정책과 연금정책의 정책과정을 살펴봄으로써 영국 사회정책과정의 특징을 이 해함과 아울러 본 연구의 시사점을 얻고자 한다.

오랜 보수당 18년 집권(1979~1997)의 아성을 깨고 1997년 집권한 이른바 New Labour라고 불리운 영국 신노동당은 구 노동당의 케인스주의 수요관리와 베버리지식 복지공여와는 다른 이른바 ‘제3의 길’ 노선을 주창했다. 수요관리를 통해 성장, 완전고 용, 그리고 복지국가의 세수기반을 마련해 사회적 재분배의 기초를 형성한다는 것이 구 노동당 사회경제정책의 길이었다면, 신노동당은 노동공급 중심의 미시경제전략이 나 반인플레의 거시경제전략을 중시함으로써 구좌파의 길도, 신우파의 신자유주의의 길도 아닌 ‘제3의 길’(Third Way)을 새로운 사회경제정책 방향으로 제시했다(고세훈, 2011).

마거릿 대처 시절, 보수당의 신자유주의 노선은 압축하면 ‘국가의 축소(rolling back the state)라고 할 수 있는데, 공공부문 프로그램의 축소 및 효율성 강조, 주요 공공서비스의 시장화, 사회보장 수급자격의 엄격화 및 급여율 축소, 과격한 감세, 국영 기업 및 시설의 급진적 민영화 등이 이 노선이 추구했던 대표적인 정책이었다. 이는 전 후 구노동당의 사회정책 기조를 완전히 바꾼 패러다임의 전환이었다는 평가를 받았다.

이 노선을 새 세계관으로 받아들이고 확산시키는 데 큰 기여를 한 정책과정의 공식･비 공식 참여자들은 당시 재무부, 금융기관, 보수 언론, 이익집단과 IMF(국제통화기금) 등이었다(Hudson & Lowe, 2004).

반면 미국의 역동성과 유럽의 사회통합의 장점을 취했다는 제3의 길 노선의 전략은

“노동이 빈곤으로부터 벗어나는 최선의 길(work is the best route out of poverty)”

이라는 내용의 근로복지의 구상이었다고 할 수 있다. “급부조건을 까다롭게 만듦으로 써 의존문화를 줄이고, 훈련을 통해 노동공급의 질을 증가시키며, 고용보조금을 통해 노동수요를 증가시킨다는 전략”이라고 할 수 있다(고세훈, 2011). 하지만 당 안팎에서 보수당 대처 정부 신자유주의 노선의 충실한 계승이었다는 비판을 받기도 했다(Alock, 2003).

신노동당이 제3의 길 노선을 채택한 배경에는 1)지구화 시대의 개막, 2)개인주의 대

두 3)좌, 우파 구분의 모호 4)정부 기능의 변화 5) 생태적 이슈의 등장 등 질적으로 달 라진 상황에 따른 것이란 게 기든스(Giddens, 1998)의 진단이었다. 이런 변화와 딜레 마에 대응하기 위한 사회정책적 개혁노선이 제3의 길 노선이었다는 것이다. 우리가 이 노선을 주목하는 바는, 한국의 생산적 복지를 비롯한 복지담론과 사회정책 전략에 상 당한 영향을 끼쳤기 때문이다.

신노동당의 제3의 길 노선에 따른 정책과정 및 정책스타일도 매우 주목할 것인데, 특히 제3의 길 노선에 따른 사회정책 개혁 가운데 노동시장 정책, 연금정책의 개혁과 정과 정책결정구조가 그랬다. 이들 두 사례를 통해 영국 신노동당 정부의 정책과정의 특징을 살펴보는 것은 여러모로 의미가 있고, 우리에게 시사하는 바가 적잖다. 영국은 정치제도적으로는 의원내각제이지만 권력의 집중이란 면에서는 우리와 유사한 점이 많다. 소선구제-최다수제를 채택하고 있어 사실상 양당제에 가까우며, 정부는 총선에

신노동당의 제3의 길 노선에 따른 정책과정 및 정책스타일도 매우 주목할 것인데, 특히 제3의 길 노선에 따른 사회정책 개혁 가운데 노동시장 정책, 연금정책의 개혁과 정과 정책결정구조가 그랬다. 이들 두 사례를 통해 영국 신노동당 정부의 정책과정의 특징을 살펴보는 것은 여러모로 의미가 있고, 우리에게 시사하는 바가 적잖다. 영국은 정치제도적으로는 의원내각제이지만 권력의 집중이란 면에서는 우리와 유사한 점이 많다. 소선구제-최다수제를 채택하고 있어 사실상 양당제에 가까우며, 정부는 총선에