적절하고 효율적인 정부의 역할은 한 국가와 구성원의 경제적 부와 지위 에 결정적인 영향을 미친다. 근대 국민국가가 출현한 이래 경제발전이 이 루어진 과정에서 이는 쉽게 확인할 수 있다(조성봉, 2005). 그러나 경제발 전에 대한 정부의 역할은 시대의 변화에 따라 그 정도가 바뀌어 왔다. 과 거에는 일반적으로 정부가 모든 자원배분을 주도하고 중앙집중적으로 경
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제를 운용하였다. 오늘날에는 자원배분에 대한 의사결정권을 각 경제주체 에게 맡기고, 시장의 힘에 의해 운용하는 분산화된 경제질서가 일반적이 다. 많은 나라에서 작은 정부를 표방하고 있듯이 경제발전에 있어서 정부 의 역할이 변화하고 있음은 주지의 사실이다.
경쟁력과 관련된 정부의 역할도 마찬가지다. 자원 부존량이 경쟁력을 좌 우한다고 보던 시대에 정부의 역할은 국력강화 또는 국가 경쟁력에 직접적 인 영향을 미치는 가장 중요한 변수였다. 그러나 오늘날 경쟁력을 향상시 키기 위한 정부의 역할은 혁신의 동기를 제공할 수 있는 환경조성에 있다 고 보는 것이 일반적이다. 즉, 정부는 각 경제주체들에게 혁신의 동기를 제 공해주는 환경을 조성함으로써 경쟁력 향상의 촉매제 역할을 하는 것이다.
이러한 환경조성자로서의 정부역할은 경쟁력의 각 결정요인에 중대한 영 향을 미친다. 정부는 교육, 훈련정책, 자본에 대한 지원정책 등을 통해 요 소조건에 영향을 미치며, 제품기준, 규제 등을 통해 수요조건에도 영향을 미친다. 한편 광고, 규제 같은 통제를 통해 연관 및 지원 산업이 영향을 받 으며, 정부의 자본시장, 조세정책 등은 기업의 전략과 경쟁양상에도 큰 영 향을 미친다(박진수, 1994).
포터는 정부가 지원하고 육성하는 산업보다는 치열하게 경쟁을 시킨 산 업에서 국가경쟁력이 더 높게 나타난다고 하였다. 선진국의 특정산업에 대 한 분석을 토대로 도출된 경쟁력과 정부역할의 관계에 대한 이 결론은 장 기적 관점에서는 경쟁력과 정부 역할의 관계에 대한 올바른 분석이라 볼 수 있다. 그러나 이러한 분석이 무차별하게 적용되어서는 안 된다. 해당 산 업의 특성이나 발전 정도에 따라 정부의 지원 및 육성정책이 치열한 경쟁 정책보다 경쟁력에 더 긍정적인 영향을 미칠 수도 있기 때문이다. 특히 산 업의 발전단계가25 생산요소 주도단계, 투자주도 단계에 놓여있는 경우 경
25 포터는 경쟁력의 발전단계를 개도국 단계인 요소･투자주도 단계, 선진국 단계 인 혁신･부(富)주도단계로 구분하였다. 요소주도단계의 경쟁우위의 원천은 자 연자원, 지리적 위치, 미숙련 노동력 등의 생산요소이고 이에는 캐나다, 호주, 그리고 80년대 이전의 한국이 포함된다. 투자주도단계의 경쟁우위는 자본적 설 비에 대한 투자와 해외로부터의 기술이전을 통해 확보되며 60년대 이전의 일
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쟁력에 미치는 정부의 역할은 절대적이라 해도 과언이 아니다.
우리나라는 그간의 경제발전에도 불구하고 선진국과는 달리 개도국의 속성을 여전히 가지고 있는데, 두 속성들이 특히 혼재되어 있는 분야가 바 로 농업분야이다. 따라서 농업경쟁력과 정부역할의 관계 역시 복잡할 수 밖에 없다. 특히 개방화는 이러한 관계를 복잡하게 만든 핵심적인 요인이 다. 개방화로 인한 혼란은 농업이 경쟁적 환경에 적응할 수 있도록 해주는 정부의 지원과 육성을 필요로 하고 있다. 강한 농수산업을 육성하기 위한 선택과 집중으로 대표되는 현 정부의 농업정책에 이미 지원, 육성, 경쟁이 란 의미들이 혼재되어 있다. 이러한 조건에서 정부의 역할은 농업경쟁력을 향상하는 데 보조적이 아닌, 중대한 결정요인의 하나로 보아야 한다.
농업경쟁력의 결정요인의 하나로서 ‘정부역할’은 농업정책을 통해 시현 된다. 소득정책, 투융자정책, 생산 및 유통시설 현대화 정책, 구조개선 정 책, 핵심 농업경영체 육성정책 등으로 대표되는 정부의 농업정책들이 곧 농업경쟁력을 결정하는 요소로서 정부역할의 내용들이다. 본 연구에서는 이와 같이 정부의 역할이 농업경쟁력에 미치는 영향이 과연 어느 정도인 지, 그리고 현재 정부역할 조건은 어떤 수준인지를 진단해 보고자 하였다.
따라서 소득정책, 투융자정책, 구조개선정책 등 각각의 농업정책들이 경쟁 력에 미치는 영향을 파악함으로써 정부역할의 경쟁력에 대한 메커니즘 및 영향력 정도를 진단해 볼 수도 있다. 그러나 이는 매우 복잡한 문제이다.
그러므로 정부의 각종 농업정책들에 대한 구체적 진단보다는 총체적 개념 으로서 ‘정부역할’이 농업경쟁력에 어떠한 영향을 미치는지 파악하는 데 중점을 두고자 한다. 이를 위해 본 연구에서는 정부역할조건의 세부요소로 다음과 같은 내용들을 선정하였다.
본, 80년대 이후의 한국이 이에 속한다. 혁신주도단계는 경쟁력 체제의 상호작 용으로 지속적인 혁신이 가능한 단계이며 70년대 이후의 일본, 이탈리아, 2차 대전 후의 스웨덴과 독일이 이에 해당된다. 마지막 단계인 부(富)주도단계는 기존의 부를 관리하는 데 중점을 두는 시기로 경쟁력이 약화되고, 혁신동기가 쇠퇴하는 등의 현상이 나타난다. 전후의 영국, 80년대 이후의 미국, 스위스, 스 웨덴, 독일 등이 이에 속한다고 볼 수 있다(박진수, 1994, 함성득, 1998).
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표 3-19. 정부역할 부문의 세부 결정요인
부문 세부 결정요인
정부역할
○ 정부의 농업 관련 예산 규모
○ 정부 지원 및 규제집행의 투명성 정도
○ 정부의 정책 개발 및 집행의지 수준
○ 농업의 당면과제에 대한 정치권의 이해 정도
○ 정부 정책의 연속성 정도
농업경쟁력 결정요인으로서 정부역할 조건을 가늠할 수 있게 해주는 세 부요소는 첫째, 정부의 농업 관련 예산 규모이다. 농업 관련 예산규모는 농 업에 쏟는 정부의 노력을 가늠해 볼 수 있는 지표이다. 단, 예산이 많다고 해서 반드시 바람직한 것은 아니며, 예산이 적다고 해서 바람직하지 못하 다고 볼 수는 없다. 농업분야의 예산이 국가재정을 해치지 않으면서도 농 업의 경쟁력을 향상시키는 데 필요한 규모로 적절하게 책정되고 있는가의 문제이다.
둘째 세부요소는 정부 지원 및 규제 집행의 투명성 정도이다. 농업 예산 의 대부분은 농업의 각종 활동(Activity)을 지원 또는 규제하는 데 사용된 다. 정부의 지원 및 규제 집행의 투명성이 높을수록 경쟁력 강화에 긍정적 인 영향을 미치리라는 점은 자명하다. 부정부패가 없고 효율적인 행정관료 및 이들을 통한 지원 및 규제정책의 집행은 정책실현에 큰 도움이 되기 때 문이다. 목표한 바대로 실현되는 정책은 농업발전에 대한 정치가의 관심을 높일 뿐만 아니라 경쟁력 강화에 큰 영향을 미칠 것이기 때문이다.
셋째 세부요소는 정부의 정책개발 및 집행의지 수준이다. 정부의 정책개 발 및 집행의지 수준이 높을수록 경쟁력이 강화된다고 보아야 한다. 기후 환경 변화, 경제의 세계화 등 전 지구적으로 나타나고 있는 각종 여건변화 및 소비자들의 수요변화는 농업분야에도 밀접한 영향을 끼치고 있다. 수자 원이 부족해지고, 기후변화에 따라 농업생산의 지형이 변하고, 식품안전에 대한 관심 증가 및 고품질 농산물 수요 증가 등 소비자들의 선호도가 변화 하고 있다. 이러한 문제에 맞서 정부가 적절하게 대응할 수 있는 정책을 개발하고, 이를 실행코자 하는 의지가 충만한 경우 경쟁력이 창출될 가능
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성이 더 높아지리라는 점은 매우 분명하다. 반면 이러한 변화에 능동적으 로 대처하지 못할 경우 확보하고 있는 경쟁력조차도 상실할 수 있게 되는 것이다.
넷째, 농업의 당면과제에 대한 정치권의 이해 정도를 정부역할의 세부요 소로 포함시켰다. 정치가들은 정치적 권력을 얻고 이를 유지하기 위해 노 력한다. 농업의 성장과 농촌지역의 발전은 이러한 목표를 달성하는 여러 방법 중의 하나이다. 특히 우리나라 정치가들이 농업지역의 표심에 큰 관 심을 갖고 있음이 이를 반증한다. 그러나 오늘날 농업의 당면과제에 대해 충분히 알지 못하면서 표심에만 급급한 경우도 많이 발생한다. 설령 알고 있더라도 포퓰리즘에 사로잡혀 져버리기 일쑤다. 농업의 가치를 알고, 이 의 성공을 위해 노력하는 정치가들이 많을수록 농업경쟁력이 창출되고, 강 화될 가능성이 높아지리라는 점은 자명하다고 볼 수 있다.
다섯째 세부요소는 정부정책의 연속성 정도이다. 정부는 선거에 의해 5 년마다 바뀐다. 농업정책은 각 정부의 성향에 따라 일부 조정이 될 수 있 다. 그러나 큰 틀에서 정부정책이 좌충우돌한다면 정책적 성과를 내기 힘 들다. 특히 농업은 자연조건에 많은 지배를 받기 때문에 제조업과 다른 점 이 많다. 따라서 정부정책의 변화에 유연하게 대응하기 어렵다. 그러므로 농업정책이 정권의 변화에 따라 뒤바뀌지 않고 비교적 일관되게 추진된다
다섯째 세부요소는 정부정책의 연속성 정도이다. 정부는 선거에 의해 5 년마다 바뀐다. 농업정책은 각 정부의 성향에 따라 일부 조정이 될 수 있 다. 그러나 큰 틀에서 정부정책이 좌충우돌한다면 정책적 성과를 내기 힘 들다. 특히 농업은 자연조건에 많은 지배를 받기 때문에 제조업과 다른 점 이 많다. 따라서 정부정책의 변화에 유연하게 대응하기 어렵다. 그러므로 농업정책이 정권의 변화에 따라 뒤바뀌지 않고 비교적 일관되게 추진된다