전달체계의 역사에 대한 연구는 크게 두 가지로 구분된다. 하나는 전달
체계의 변화에서 중요한 의미를 지니거나 연구자가 중요한 의미가 있다 고 판단한 전달체계 모델을 비교‧평가하는 연구이다. 이 연구는 2010년 대에 들어서면서 활발하게 진행 중에 있다. 다른 하나는 사회복지 전달체 계의 역사 변화에 대해 그 변화의 동인과 변화를 이끌어내는 정책적 선택 의 배경을 고려한 연구이다. 후자에 해당하는 연구는 그 수가 매우 적다.
사회복지 전달체계의 변화 중 주요한 일부 모형을 선택하여 비교하고 평가한 연구들은 대부분 비교 평가의 척도를 개발 또는 인용하고 전달체 계 변천사에서 자주 언급되는 주요 모델에 대하여 평가하고 있다(서재호 2008; 박영미, 김경명 2008; 성은미 외 2012a; 이혜승, 2012; 김이배 2014).
서재호(2008)는 통합성, 접근용이성, 적절성, 전문성을 평가기준으로 하여 1990년대 이후 전달체계 변화를 대상으로 분석하였다. 주민생활지 원체계 및 인력배치 등에 대하여 평가를 한 결과, 우리나라의 전달체계가 전문성이 부족한 것으로 설명하였다. 박영미, 김경명(2008)은 행정적 권 한과 통제권/복합서비스 제공여부/전달체계의 구조/서비스 조정/서비스 과업수행 주체 및 전달 권한으로 평가의 영역을 구성하고 보건복지사무 소와 사회복지사무소, 주민생활지원서비스를 비교하였다. 성은미 외 (2012a)는 보건복지사무소, 사회복지사무소, 주민생활지원서비스 그리 고 희망복지지원단 설치까지 4개의 전달체계 개편안을 추진배경 및 전 개, 주요내용, 평가 등 3영역으로 나누어 분석·요약을 시도하였다. 그러 나 개별 개편안에 대한 검토는 이루어졌으나, 개편안 간의 비교·분석은 거의 시도되지 않고 기존의 연구들과 유사하게 개편안에 대한 나열식의 서술이 주를 이루고 있다. 성은미의 또 다른 연구인 성은미 외(2012b)는 보건복지사무소, 사회복지사무소, 주민생활지원서비스 그리고 희망복지 지원단 설치를 비교·분석하였다. 그 분석틀은 통합성, 효과성과 효율성,
전문성, 접근성으로, 이러한 분석틀에 따른 비교를 통해 시사점을 얻고자 하였다. 그러나 이 연구는 분석틀이 과연 전달체계 전체의 내용을 포함하 는 분석틀로 적합한 것인지에 대한 충분한 논의가 부족하고, 분석틀에 따 라 단순히 병렬적으로 개편안들을 살펴보고 있다.
이혜승(2012)도 역시 전달체계의 변화 중 선택적 사건의 분석으로 한 정하여 변화의 동인을 보기 보다는 변화를 특정 틀로 평가하는 방식으로 연구를 진행하였다. 이러한 연구는 여전히 변화를 이해하기에는 제한적 이었으며 분석의 시점도 이전 연구와 유사하게 일부로 제한되어 역사에 대한 통시적 이해에는 한계가 있었다. 김이배(2014)는 공공 사회복지 전 달체계 개편과정에 대한 비판적 고찰을 시도하면서 전달체계 개편을 문 제해결과정으로 분석틀을 구성하여 분석하였다. 그 과정은 ①
문제규정-② 목적과 목표설정-③ 대안제시-④ 실행-⑤ 피드백 과정으로 정리할 수 있다. 이를 약술하여 개편 목표, 개편 내용, 개편의 결과로 정리하면서 분 석하였다. 평가의 틀은 매우 추상적이고 분석도 서술과 나열의 평면적인 수준의 것이었지만 구체적 내용에서는 전사를 정리하면서 전달체계의 변 화 배경에 대한 정보를 제공하였다는 데 의의를 갖고 있다. 예를 들어 전 달체계의 개편 중 해당 시점의 이념이었던 ‘작은 정부’와 같은 시대적 사 고가 전달체계에 준 영향 등에 관심을 가지고 있었다.
전달체계의 역사에 대하여 역사를 이해하는 틀을 갖추어 분석한 연구 는 드물다. 권기창(2012)의 연구와 김보영(2013a, 2015)의 연구가 이에 해당된다고 하겠다. 김보영(2013b)의 연구는 유용한 분석틀을 제공해 준 다. 김보영은 이 연구에서 1990년 이후 지금까지 활발하게 논의되고 있 는 ‘거버넌스’의 개념을 활용하여 ‘협영’ 패러다임으로 전달체계의 역사 를 정리하고자 하였다. 서구 복지행정의 패러다임을 역사적 과정 속에서 분석하면서 19세기말 사회문제에 대한 전면적인 정부개입으로 출현하였
던 관료제 패러다임, 1970년대 경제위기를 계기로 전면화 된 시장 패러 다임, 그리고 1990년대 이후 끊임없는 사회적 도전에 대한 대응으로 등 장하게 된 협영 패러다임으로 구분하여 개념적인 특징에 대하여 서로 비 교하여 정리하고 최근 전달체계의 변화가 ‘협영 패러다임’으로 볼 때 어 떠한 한계를 지니는지를 비평하였다.
김보영은 2015년에도 이러한 개념을 활용하여 복지전달체계를 분석하 였다. 관료제, 시장, 협영 패러다임의 분석틀을 이용하여 지방분권화, 지 역사회복지협의체, 지역사회복지계획, 주민생활지원서비스 개편, 사회서 비스 전자바우처, 노인장기요양보험, 희망복지전달체계 개편 등 몇 가지 주요 행정의 변화를 분석하였다(김보영, 2015). 하지만 동 연구에서는 정 치적 경제적 사회적 정책적 기술적 환경변화에 대한 고려를 시도하였다.
본론에서는 역사적 변화에 대하여 기술과 협영이라는 개념으로 해석을 붙이는 수준에서 마무리하였기에 정책 환경을 고려하여 전체적 정책에 대한 검토를 시도한 것이라 보기에는 아쉬운 점이 있다.
협영 패러다임과 관료제 패러다임으로 설명할 때, 정책 시기별로 각 패 러다임의 영향이 존재함을 구분하여 설명하고 있는데 “전략적 협영이란 공적 주체(정부와 지자체)가 중심이 되어 지역사회와 주민 삶의 변화라는 명확한 비전과 목표를 제시하고, 이를 달성하기 위한 구체적 방법을 지역 사회의 다양한 이해관계자와 함께 모색하고, 실행을 통해 달성해가는 복 지행정의 접근으로 정의될 수 있다.“고 하고 이러한 협영이 전달체계에 구현되어야 함을 연구의 전제로 두고 있다(김보영 2015, p.56). 하지만 협영은 민간과 공공의 협력, 민간의 참여라는 전달체계 모델이 내용의 중 심이고, 관료제 패러다임은 관료 중심의 정책결정이라는 정책결정과정을 중심으로 한 유형화로 두 가지는 다른 차원의 이념이라고 할 수 있으며 이를 단일 차원으로 보고 전달체계를 평가하거나 성격을 규정하는 것에
는 이견이 있다.
권기창(2012)은 전달체계의 역사를 분석의 주제로 하였으나 환경에 대 한 해석에서 주관성이 강하고, 전달체계의 변화를 제도명의 수준에서 단 순 나열하여 그 변화의 핵심적인 목적이나 방향에 대하여 심도 깊은 파악 을 하기는 한계가 있다. 예를 들면 전달체계에 대한 제 행위자의 영향에 대한 연구자의 견해는 그 근거가 제시되어 있지 않았다. “전달체계 개편 과 관련된 이익집단들의 이익표출이 극단적 다원주의의 경향을 보인다 (권기창 2012, p.17),” “사회복지직 공무원들의 이탈로 인한 업무의 과 중과 불편을 경험한 행정직 공무원들의 불만이나 접근성의 불편을 겪는 수혜자들의 불만이 극단적으로 표명되면서 결국 정치적 결정을 내릴 수 밖에 없었다.” 등의 표현에 대하여 공감하기 어려웠다. 이익집단의 활동 이나 시민단체의 전달체계 개편에 대한 영향도 그 근거를 제공하지는 않 았다. 뒷받침하는 내용이 모호하여 연구자가 분석 기반으로 활용하는 역 사적 제도주의가 어떻게 적용될 수 있는지에 대하여 이해하기 어려웠다.
통시적 접근을 한 점에서는 이전 연구보다 진일보하였으나 결국 전달체 계 변화의 맥락을 이해하는 데 있어, 그리고 변화에 대한 사료를 수집하 고 이를 근거로 제시하는데 취약한 지점이 있어 전달체계의 역사를 이해 하는데 여전히 적지 않은 과제를 남겨두었다.