1980년대 이후 시작된 공공복지 전달체계에 대한 연구는 그 흐름을 크 게 두 개 영역으로 구분할 수 있다. 이는 대안적 전달체계의 설계와 전달 체계의 실험과 개편에 대한 평가로 압축된다. 전달체계의 대안적 모델을 제안하는 연구나 개편의 평가를 시도한 연구들은 대개 조직의 구조와 인 력의 규모 및 배치를 핵심이슈로 다뤄왔다.
1980년대 전달체계에 대한 연구가 시작되었을 즈음 전달체계에 대한 연구는 주로 빈곤정책의 시행에서 나타난 문제점을 지적하고 전문화된 조직과 전문 인력의 활용을 가장 중요한 대안으로 담아내기 시작하였 다5). 1979년 KDI에서 서상목은 ‘공공부조의 현황과 개선방안’을 연구하
5) 1962년 이후 보사부 산하로 사회보장심의위원회(사보심)의 연구반이 운영 중이었으나 주 로 사회보험제도의 개발에 집중된 연구를 수행하였다. 반면 공적 부조에 대한 연구나 사 회복지서비스에 대한 연구는 부진하였는데, 그 이유는 재정 부담이 없는 제도 발달의 여
[참고] 1980년대 이전 ‘사회복지「서비스」 전달체계’의 문제에 대한 정리
첫째, 현행의 공적부조 행정체계는 상부하달식의 수직적인 조직으로서 하부 행정기관인 면사무소나 동사무소에는 실무직원 한 두 명의 사회담당직원이 보 호대상자의 실태파악과 양곡급부사무, 진료증 교부, 취로증 교부 및 취로관리 등의 과중한 업무를 담당하고 있어서 요보호대상자의 실태파악조차 제대로 할 였다. 이후 대통령 지시에 따라 총리실에서는 KDI에 연구를 의뢰하였고, 이에 따라 서상목 외(1981)는 「빈곤의 실태와 영세민 대책」을 발간하였 다.6) 이후 저소득층지원제도의 설계에 큰 영향을 준 동 보고서는 전달체 계의 문제점과 과제에 대해 별도의 지면을 할애하여 다루고 있다. 동 보 고서에서는 제8장에 ‘사회복지서비스 전달체계’를 별도의 장으로 구성하 고 생활보호업무의 시행에서 경험하는 문제를 분석하고 있다. 그리고 정 책건의를 다루는 부분에서 ‘사회복지서비스 개선대책’을 두고 전달체계 의 개선안도 다루었다. 당시로서는 매우 포괄적인 분석과 체계적 대안을 담고 있었다.
동 보고서에서 지적된 전달체계의 문제는 당시의 상황을 이해하는데 도움이 된다. 개선방향도 제시하고 있는데 공공복지 전달체계와 관련된 내용으로는 전문 인력의 확보와 복지사무소의 설치가 핵심이다(서상목 외 1981, p.348-353).
지만 주어진 상황이었기 때문이다. 또는 그러한 여건으로 당시 관계자가 판단하였기 때문 이다.
6) 복지연구의 초창기에는 경제 분야 연구원에서 전달체계에 대한 연구도 사회정책 연구의 일환으로 수행되었다. 냉전체제, 정치적 권위주의가 팽배한 당시 정책 환경 속에서 경제 분야 연구원에서 사회정책을 연구하는 부서는 핵심부서의 위치를 점유한 것은 아니었고 연구 환경도 좋지 않았으나 정부의 정당성을 유지하는 위기관리 수준에서 이러한 연구가 간신히 맥을 이어나갈 수 있었다. 이 연구를 주관하던 연구진의 사회적 의무, 인식도 이 러한 연구가 수행될 가능성을 높였다고 할 수 있다.
수 없는 실정이다.
동 보고서는 사회복지서비스 전달체계의 종합성, 전문성 및 접근의 용
대상주민의 욕구를 정확히 파악하려면 전문 인력이 크게 부족한 실정 이라고 전제하고 공무원 임용 제도를 개선하여 「사회복지전문직」을 마 련, 전문가를 배치할 것을 제안하였다. 인력의 충원은 당시 사회사업(복 지)학과가 설치되어 있어서 매년 500명 이상의 학사학위 졸업자가 배출 되고 있으며, 지역사회개발학과, 아동복지학과 등 관련학과들에서도 많 은 유자격자가 배출되고 있으므로 충분히 가능한 것으로 판단하고 있었 다. 당시 보고서에서는 1982년까지 생활보호대상자가 많은 지역에 4개 소(대도시 2개소, 중소도시 1개소, 농촌 1개소)를 설치하여 약 3년간의 시범사업을 한 후 전국적으로 확대하기로 기획되었다. 이 밖에도 평가방 안이 사전에 제안되어 있었으며 복지사무소의 시범적 설치와 관련해서 행정의 효율성을 비교 검토하기 위해 현재 도시의 구 단위와 군단위에 설 치되어 있는 보건소 조직과 통합설치의 가능성도 실험해 볼 것을 제안하 고 있다. 그리고 시범사업이 진행되지 않는 동에는 우선 최소한 1인의 전 문 직원을 배치하는 과도기적 조치를 강구할 것도 제안하였다. 시범지역 에서는 각 통·리에 1인의 「복지위원」을 선정하여 일본의 「민생위원」과 같이 민간 복지활동의 핵심적 역할을 수행하도록 제안하였다. 이 제안은 최근까지의 개혁의 내용과 매우 유사한 것이라 하겠다.
같은 해 1981년 12월 사회보장심의위원회에서 손창달은 ‘사회복지행 정의 전달체계 개선’이라는 제목의 보고서를 발간하게 되었다. 그 요지는 사회보장심의위원회를 강화하여 부처 간 조정력을 높여야 한다는 제안과 전문 인력을 확보하여 전문성을 제고하여야 된다는 것, 그리고 기존의 사 회복지업무 담당부서들을 해체하고 시‧군‧구의 사회복지전담기구를 신설 하여야 한다는 것이었다. 일본의 전달체계를 예로 제시하면서 사회복지 사무소를 제안하였으며, 사무소에 일반 행정요원과 함께 전문가를 배치 하도록 제안하였다(손창달 1981, p.68).
1980년대를 넘어서면서 많은 연구들이 전달체계에 관심을 갖기 시작 하였고 이러한 분위기에서 공공에서 의뢰된 연구, 그리고 학위 논문을 포 함한 민간 연구자의 연구가 증가하게 되었다. 1981년 빈곤과 영세민 대 책에 대한 논의를 담은 KDI의 보고서는 상당부분 정책에 반영되었다. 다 만 전달체계에 대한 제안은 수용되지 못한 채 남았다. 전달체계의 중요성 을 공감하였던 연구자는 1988년 전달체계를 핵심 주제로 하는 연구를 수 행하였다. 서상목․최일섭․김상균(1988)이 공동으로 연구한 ‘사회복지 전 달체계의 개선과 전문인력 활용방안’이 그것이다. 연구진은 전달체계에 대한 논의를 본격화하였다. 서상목 외(1988)는 동 보고서에서 정부의 사 회복지 전달체계와 민간의 사회복지 전달체계를 구분하여 정책 대안을 마련하고 있는데, 공공복지 전달체계에서 전문성 결여를 매우 중요한 문 제로 지적하였다. 대안으로 시‧도 사회복지청, 시‧군‧구 사회복지사무소, 그리고 읍‧면‧동에 사회복지출장소를 운영하는 것을 제안하였다.
동 보고서에 따르면 사회복지사무소는 접수, 사회부조, 그리고 사회복 지 담당부서로 구성하고 공적 부조와 서비스를 아우르는 모형으로 구상 되었다. 사회복지사무소는 생활보호대상자 수를 기준으로 3,600개 사례 마다 하나의 사무소를 두는 것으로 제안하여 기존의 읍‧면‧동과 시‧군‧구의 답습이 아니라 적절한 규모의 지역단위도 고민한 제안이었다. 사회복지 를 전문으로 담당하는 별도의 조직을 대안으로 제시한 것은 당시의 전달 체계 대안들과 유사하다. 이 조직에는 전문 인력을 배치하여 전문성 제고 를 지향하도록 하는 내용도 견지하고 있다. 전문 인력의 배치는 1983년 개정된 사회복지사업법상의 전문가 즉 사회복지사 1급자격증 소지자로 제한하여 제안하였다. 이 밖에도 총리 주관의 사회복지심의조정위원회를 제안하였다(서상목 1988, p.147). 보사부, 문교부, 건설부, 노동부, 법무 부를 아우르는 위원회 구성을 제안하였다. 아직 사회복지정책이 크게 확
충되기 전임에도 불구하고 각종 복지정책의 조정이 필요하다는 인식이 반영되었다.
1989년에는 한국사회사업대학협의회에서 사회복지전문직에 대한 논 의를 깊이 있게 진행한 바 있다. 공공에서 이들의 배치와 역할도 논의하 여 전문가를 배출하는 이해집단의 의견이 담긴 보고서가 나타나는 계기 가 되기도 하였다(한국사회사업대학협의회, 1989). 동 보고서 역시 전문 인력의 배치와 함께 시‧도 사회복지청, 사회복지사무소의 형태를 기존 전 달체계의 대안으로 제안하였다.
1980년대 전달체계에 대한 연구는 초기 연구로서 관련 연구의 축적이 이전에 없었음에도 불구하고 당시 상황에 대한 진단과 해법의 모색이 비 교적 체계적이었다. 현장방문과 문제에 대한 확인 등도 병행하는 방식으 로 연구가 진행되었다. 이 시기 연구의 또 다른 공통점은 대개 해외 사례 에 대하여 높은 관심을 갖고 있었다는 것이다. 당시로는 국내 전달체계의 개편 경험이 부족하므로 당연한 현상일 것이다. 이 시기 연구들은 일본의 전달체계에 대하여 방문과 분석으로 많은 정보를 수집하고 이를 사회복 지사무소 모형에 반영하고 제안하는 유사성을 갖고 있었다.
이후 1990년대부터 사회복지 전달체계에 대한 연구는 매우 빠르게 증 가하였다. 아래의 표는 사회복지학계에서 비교적 역사가 오래된 한국사 회복지학회의 학회지인 ｢한국사회복지학｣과 행정학계의 ｢한국행정학보｣
의 논문을 중심으로 복지 전달체계에 대한 연구의 동향을 정리한 것이다.
공공복지 전달체계 뿐 아니라 민간복지전달체계에 대한 연구도 함께 정 리하였다. 위의 두 학회지에 게재된 연구논문 중 아래의 키워드 검색을 활용하여 1차 선별 후 초록을 참조하여 내용을 분류‧집계하였다. 공공 전
공공복지 전달체계 뿐 아니라 민간복지전달체계에 대한 연구도 함께 정 리하였다. 위의 두 학회지에 게재된 연구논문 중 아래의 키워드 검색을 활용하여 1차 선별 후 초록을 참조하여 내용을 분류‧집계하였다. 공공 전