본 연구는 공공 사회복지 전달체계의 변화에 대한 분석으로 역사분석
에서 활용하는 연구방법을 선택하였다. 문헌을 수집하고 내용을 분석하 는 방법을 가장 주된 연구방법으로 활용하였다. 정부의 기록을 포함한 각 종 기록들을 수집하고 정리하였다. 가능한 한 객관적 정보를 중심으로 역 사적 사실을 정리하고자 각종 정부 발간물, 기록을 중심으로 공공 사회복 지 전달체계의 변화를 정리하였다. 기본적으로는 보건사회백서와 보건복 지백서1), 그리고 정부의 중기 계획 등 공공 사회복지 전달체계에 대한 정 책이 정리된 문건을 수집하여 관련 내용을 정리하였다. 보건사회‧보건복 지백서는 1981년 이후 연도별로 발간된 자료를 참고하였다2). 이전 시기 의 정책 변화는 1971년에 발간된 행정백서를 참조하였다(보건사회부 1971). 해당 자료는 매년 발간되는 백서라기보다는 기존의 정책에 대한 평가와 향후 10년간의 과제를 정리한 문건이지만 복지를 담당한 부처의 백서가 공백인 그 시기의 공공 사회복지 전달체계가 어떠한 상태였는지, 그리고 당시 정부 계획은 무엇이었는지를 파악하는데 유용한 자료이다.
정부가 발표한 중기 계획도 공공 사회복지 전달체계에 대한 당시 현황 과 이후 정부의 추진 방향을 담고 있었다. 대표적으로 경제개발5개년계 획과 경제사회발전5개년계획, 그리고 사회보장장기발전계획과 사회보장 기본계획이 이러한 중기 계획에 속한다.
경제개발5개년계획은 제4차, 제5차, 제6차, 제7차 계획을 검토하였다.
경제개발 1차 5개년 계획은 1962년부터 시작하였으나 주로 산업기반과 수출증대를 중심으로 계획이 수립되었고 사회복지정책에 대한 계획은 포 괄하지 않았다. 4차 5개년 계획(1977~1981년)부터 경제사회발전 5개년
1) 복지를 담당하는 주관 부처의 명칭이 변경됨에 따라 매년 해당 연도의 정책을 정리하여 발간하는 백서의 명칭도 변해왔다. 참고로 복지를 담당한 부처는 아래와 같은 변화를 경 험하였다. 내무부(건설․복지․자치) → (사회부/보건부) → 보건사회부 → 보건복지부 → 보 건복지가족부 → 보건복지부로 변화되었다. 2007년과 2008년은 이러한 이유로 ‘보건복 지가족백서’가 발간되었다.
2) 복지를 담당한 부처가 발간한 백서는 1981년 이후로만 확인되었다.
계획으로 변경되어 성장․형평․능률의 기조를 채택하고 사회개발을 통한 형평 증진과 기술 혁신, 능률 향상을 동시에 목표로 설정하였던 바 이 시 기 이후의 5개년 계획을 검토하였다. 즉 제4차 계획에서야 복지전달체계 와 관련된 내용이 다루어졌다. 경제개발 5개년계획은 1977년 이후 경제 사회발전 5개년계획으로 변경되었고 제7차 계획(1992~1996년)까지 유 지되었다가 이후 사회보장 기본계획으로 대체되었다. 본 연구는 제1차 사회보장장기발전계획(1999~2003)에서 제3차 사회보장장기발전계획 (2009~2013)까지 검토하였다. 그리고 제1차 사회보장기본계획 (2014~2018년)은 주로 이후의 계획에 해당하므로 검토 자료에서 제외 하였다.
정부 정책에 대한 자료는 단지 공공 사회복지 전달체계에 관한 자료로 국한하지 않았다. 복지정책과 공공 행정의 변화를 기록한 각종 공적 자료 도 수집하여 정리하였다. 앞서 언급한 바와 같이 공공 사회복지 전달체계 의 변화를 이해하는데 있어 변화의 맥락이 무엇인지를 파악하기 위해서 필요한 정보들이다. 이 밖에 사회복지 전달체계와 그 역사에 대한 연구도 수집하고 우리나라 복지 전달체계의 성격에 대한 제 접근의 견해도 참고 하였다. 공공 사회복지 전달체계에 대한 적지 않은 수의 연구가 정부의 위탁연구로 진행되었기에 이러한 연구는 단지 개인 연구자의 연구 이상 으로 의미를 가지며 당시 정부의 지향을 반영하는 경향이 있다.
정책결정과정 등 정책이나 제도의 역사를 분석한 관련 연구도 수집하 여 내용을 분석함으로써 본 연구의 주제인 공공 사회복지 전달체계의 역 사 분석을 위한 틀을 도출하였다. 문헌 자료와 함께 각종 1차 자료 및 행 정 통계도 수집하여 참고하였다. 예를 들어 사회복지의 예산과 대상의 규 모 변화, 일선 지방자치단체의 복지직 공무원 및 복지담당 인력의 규모 변화에 대한 행정통계의 수집과 분석이 이루어졌다.
본 연구에서는 문헌 연구와 함께 인터뷰도 적극 활용하였다. 과거 공공 사회복지 전달체계 개편과정에 관여하였던 정책담당자와 연구자 등을 면 담하여 개편의 배경에 대한 정보를 수집하였다. 이 밖에 일선의 복지행정 업무를 담당하는 실무자를 대상으로 면담을 실시하여 일선의 변화에 대 하여 정보를 구하였다. 과거 공공 사회복지 전달체계의 변화에 정책결정 자로서 또는 정책담당자로서 관여한 관계자의 면담 내용은 그 자체로도 매우 중요한 정보였다. 특히 문건화된 정보가 그리 많이 남아있지 않은 1990년대 이전, 특히 1980년대 이전의 상황3)에 대하여 이해를 제고하 는데 있어 관계자의 면담은 매우 중요한 정보의 원천이 되었으며 당시 상 황에 대한 정확한 판단을 돕는 것이었다. 한편 면담 내용은 당시 상황에 대하여 정확하게 인식하려면 어떠한 자료를 찾아 분석하여야 하는지에 대해서도 통찰력을 제공하는 것이었다. 면담 이후 누락된 자료를 찾아 내 용을 새롭게 보강할 기회를 갖게 된 경험이 적지 않았다.
인터뷰 대상은 주로 주요 연구물의 저자이거나 정책의 변화 시기에 해 당 정책의 담당자, 또는 고위 정책결정자 등이었다. 면담은 면담대상자 별로 한 차례에 그쳤지만 이전의 면담은 다음 면담의 깊이를 더하는데 기 초가 되었다. 대부분의 면담은 개방적인 질문으로 시작하였으며 질문에 대한 답으로 다음 질문이 연결되는 방식으로 이어졌다. 초기 질문들은 대 체로 면담 대상자가 참여한 정책적 변화가 있었던 당시의 상황에 대한 확 인, 당시 정책 변화에 영향을 주었던 참여자에 대한 확인과 그 참여내용, 그리고 거시적인 사회조건과 관련된 것이었다. 초기질문들을 구성하는 과정은 면담대상자가 활동한 당시의 문헌 정보에서 구해진 자료를 기초 로 일차 면담자료를 구성하고 이후 면담 내용을 구체화하는 단계로 구성
3) 1980년대 이전까지는 전달체계 관련 연구보고서 조차 쉽게 발견하기 어려웠다. 면담에 참여한 관계자 중 몇 사람은 공통적으로 언급하기를 1990년대 초반까지만 하여도 다수 의 연구결과물이 공식적 출판이 되지 않은 상태로 남겨졌다고 하였다.
되었다. 면담대상자의 면담 순서에 따라서도 질문의 구조화는 그 수준이 상이하였다. 초기에 면담을 한 대상자들에게는 반구조화된 질문도 없이
‘공공 사회복지 전달체계’라는 주제만으로 관련 기억을 더듬어 가는 방식 으로 면담을 진행하였으며 후반으로 갈수록 면담 대상자들에게는 보다 구조화된 질문을 준비하여 면담을 진행하였다.