(1) 새로운 공공재정관리의 특색
1990년대부터 다시 시작된 행정개혁논의에서 중점은 기업의 회계제 도에 맞추어진 예산 및 회계제도로의 전환이다. 이러한 개혁의 전형 은 바로 “공적인 서비스 기업”으로서의 행정이라고 할 수 있는데 이 것은 패러다임의 전환을 요구한다. “새로운 조정모델”로 지칭되는 현 대화된 행정은 무엇보다 4가지 측면, 즉 산출지향(Outputorientierung), 예산수립과정에서 책임의 결합(Budgetierung), 복식부기(Doppik), 집행통 제(Vollzugskontrolling) 등이 특징이라고 한다.
먼저 산출지향과 관련하여서는, 행정의 효과적인 조정은 급부의 측 면에서만 가능하다는 사고가 행정개혁의 출발점이 되고 있는데, 소위
“서비스기업”으로서의 행정이 그의 “고객”인 시민에게 제공하는 “생산 물(Produkte)” 내지 “중간생산물”이 얼마냐가 중요하다. 전래의 예산안 에서의 투입지향적 행정조종 대신에 소위 “산출조종(Output-Steuerung)”
이 등장하게 된다.
두 번째 특징으로서 각 부서의 책임과 재원책임의 결합(Budgetierung) 을 들 수 있는데, 이는 기업과 유사한 분권적인 조직구조에서 구체적 인 직무에 대하여 독립적인 경영을 위해 필요한 재원이 그 전문부서 에 주어지는 것을 말한다. 이를 위해 사항적 구속이나 시간적 구속 등의 원칙이 제한된다. 예산항목을 대강만 정한다든가 잉여항목의 차
55) Gröpl, a.a.O., S. 573 ff.
56) Pünder, Das neue öffentliche Finanz- und Verwaltungsmanagement, VerwArch. 2008, S. 102 ff.
제3 장 주요외국의 재정통제제도의 비교법적 고찰
년도 예산으로 전환 등도 이에 해당한다.
세 번째, 복식부기를 통해서 전래의 “금전사용컨셉(Geldverbrauchs-konzept)”의 부기에서 포괄적인 “재원사용컨셉(Ressourcenverbauchkonzept) 로 대체된다. 상업적인 복식부기는 지불의 정도(Zahlungs-) 뿐만 아니 라 성공의 정도(Erfolgsgröße)까지도 기록하는 것을 기능하게 한다.
네 번째, 한편으로는 국민대표와 행정간의 집행통제가 행해지고 다 른 한편으로는 행정내부에서 집행통제가 행해진다.
(2) 장․단점
새로운 재정관리는 예산관리의 융통성 때문에 재정투입분배를 통해 의회가 예산관리를 더 이상 조종할 수 없게 하고 각 부서의 책임과 재원책임이 결합함으로써 전래의 행정의 결정가능성을 제한하게 되고 예산관리의 민주적 정당성이 축소되는 결과를 가져온다.57)
반면에 예산에의 계상과 급부제공을 결부시킨다든지 재원사용컨셉, 예산항목을 대략적으로 정하는 등에 의해 예산운영의 투명성을 높이 고 의회와 행정간의 통제 및 행정내부에서의 통제(Controlling)를 원활 하게 한다.58)
그러나 이러한 개혁이 구조적인 예산문제의 해결을 위한 기적의 무 기는 아니라는 점이 지적되고 있는 점을 보면 과도한 낙관주의는 금 물이다.59)
2. 예산 투명성의 요청
예산의 투명성은 법치국가원리 및 민주주의원리와 밀접한 관련이 있다. 현재 예산 투명성은 정치와 관료주의에 의해서 위협받고 있다.
57) Pünder, a.a.O., S. 120 ff.
58) Pünder, a.a.O., S. 122 ff.
59) Pünder, a.a.O., S. 126.
예산의 진실성 및 평가의 정확성이 민주적 재정국가 및 사회국가의 위기에 의해 위험해진다.
이러한 투명성의 위기는 의회에 의한 통제강화 및 시민의 영향력 증대를 통해서 보완되어야 한다.60)
(1) 의회에 의한 통제강화
정부가 의회 다수당의 신뢰와 지지에 의존하고 있는 의회 정부시스 템에서 야당은 예산문제와 관련하여 정부의 활동이나 이를 지지하는 의회다수의 행위에 대한 의문이 있더라도 이를 성공적으로 제지할 수 없다. 특히 정치적 결정, 입법자의 형성의 여지, 광의의 재량문제와 관련되는 경우에는 그에 대해 이의를 제기한다는 것이 사실상 곤란하 다. 정부나 의회다수에 의한 위헌 또는 위법의 여지가 있을 때 야당 의 취약한 지위는 매우 의문스럽기까지 하다. 강자가 약자에 대하여 법을 왜곡하여 자신을 관철시는 것을 자유로운 법치국가는 수인할 수 없다. 이를 저지하기 위하여 결국 야당에게 남는 방법은 연반헌법재 판소에 호소하는 길 뿐이다. 권한쟁의심판이 있으나 실무에서는 추상 적 규범통제가 훨씬 중요하다. 그러나 청구권자가 연방정부나 주정부, 연방의회 의원 3분의1 로 규정되어 있어서 문제이다. 현재와 같은 대 연정체제에서 야당은 모두 합쳐도 3분의 1이 되지 않는다. 또 이들 야당이 16개주 정부를 구성하지 않고 있다(어쨋든 단일정부를 구성하 지 않고 있다). 따라서 현 정부의 예산정책에 대하여 헌법적으로 반대 할 수단이 존재하지 않는다. 헌법개정을 통해 청구권자의 요건을 완 화해야 한다.61)
정부와 의회 다수당이 헌법에 위반하는 경우 야당에게 헌법재판을 통한 그 밖의 방법구제방법을 줄 수 있는 지도 생각해보아야 한다.
60) Christoph Gröpl, Transparenz im Haushaltsrecht, S. 20 ff.
61) Christoph Gröpl, a.a.O.,, S. 20 f.
제3 장 주요외국의 재정통제제도의 비교법적 고찰
또 다른 효과적인 수단으로는 연방회계검사원과 주회계검사원의 지위 를 강화하는 것을 생각할 수 있는데, 그의 권한을 예산이나 경제운영 에 대한 사후통제에만 제한해서는 안된다. 그리고 회계감사원이 예산 수립 및 확정절차에서 이미 적극적인 통제기능을 할 수 있도록 하는 것도 고려될 수 있다. 명백한 헌법위반의 경우에는 이의제기권을 행 사할 수 있도록 하는 것이 하나의 예가 될 것이다.62)
(2) 시민의 영향력 증대
민주적으로 정당화된 예산관리의 필요는 국민의 대표인 의회에 의 해서 행해지지만 의회는 일정부분 그 기능을 상실하고 있기 때문에 국민의 참여에 의해서 보완되어야 한다. 따라서 예산문제에 대해서 시민에게 더 많은 영향력을 행사할 수 있도록 하는 것도 생각해 볼 수 있다. 지금까지는 예산절차나 예산법률 및 예산안에서 행해지는 헌법위반에 대하여 시민이 법적으로 방어할 수 있는 가능성이 없었 다. 왜냐하면 예산안이 단순한 행정내부법이거나 예산법률처럼 법규 범의 성격을 가지고 있더라도 그것이 시민을 위한 어떤 권리를 창설 하는 근거가 되지 않기 때문이다. 또한 부분적으로 수입과 지출에 관 한 고도의 정치적인 결정이 특수한 이익의 대상으로 되어서는 안되는 한에서는 아무런 이의제기도 할 수 없게 된다. 특수한 이익을 대변할 위험은 로비그룹들이 예산안을 자기들의 뜻에 따라 조종하는 것을 허 용할 때 존재하게 된다. 물론 명백한 예산헌법위반시 개별 시민이 특 별한 권리구제수단을 가지고 연방헌법재판소에 청구할 수 있는지는 심사되어야 할 것이다. 이에 따라 지금까지 헌법위반이 자신의 기본 권 또는 기본권 유사한 권리를 침해할 것을 요건으로 하고 있는 헌법 소원제도도 수정되어야 할 것이다.63)
62) Christoph Gröpl, a.a.O.,, S. 21.
63) Christoph Gröpl, a.a.O.,, S. 21 f.
위에서 독일의 재정통제시스템과 새로운 논의들을 개략적으로 살펴보 았다. 독일은 대의민주주의제를 바탕으로 하고 있기 때문에 의회가 정 부의 예산 및 재정을 통제하는 외부통제시스템을 중심으로 발전해왔다. 또한 독립적인 지위를 부여받고 있는 연방회계검사원에 의한 통제도 의 회의 재정통제를 뒷받침하는 중요한 제도이다. 그 밖에 예산안의 수립 과 확정과정은 정부에 의한 행정내부의 통제의 기능도 가지고 있다.
그러나 이러한 전통적인 재정통제제도들은 의회의 기능상실이나 회 계감사원의 수용능력의 한계나 감사로부터 자유로운 영역이 인정되는 등에 의해 위기를 맞고 있다. 이에 따라 독일에서도 재정통제제도의 개혁에 관한 새로운 논의가 전개되고 있다. 의회의 기능을 회복하기 위한 제도적 보완책, 특히 야당의 지위 강화의 요구나 예산의 수립, 집행과정에 대한 시민의 영향력 증대의 필요성이 논의되고 있다. 또 한 새로운 공공재정관리제도들도 도입되고 있다. 독일에서 최근 논의 되고 있는 이러한 제도들은 우리의 경우 이미 도입되어 있기도 하지 만 현행재정통제 시스템이 가지고 있는 한계를 극복하기 위해서는 현 행제도의 단점을 보완하는데 그치지 않고 새로운 제도의 도입가능성 에 늘 염두에 두어야 한다. 그러한 점에서 독일의 재정통제제도는 우 리에게 일정한 시사점을 제공한다.
제 3 절 일본의 재정통제 현황과 문제점
사회의 모든 구성원들이 합리적으로 행동하는 경우에도 합성의 오류 가 발생할 수 있다. 특히, 관료, 정치가, 기업의 합리적 선택은 재정에 악영향을 미칠 수도 있다는 점은 일본의 재정에 관해서 특히 많이 지 적되고 있는 부분이다. 이러한 합성의 오류를 통제하기 위해서는 제도 로써 통제할 필요가 있다. 이러한 제도적 통제 메카니즘의 하나로서 결산제도 및 이와 깊은 관계를 가진 회계검사원제도가 있다. 이러한
제3 장 주요외국의 재정통제제도의 비교법적 고찰
결산제도와 회계검사원제도가 어떻게 재정을 통제하고 있는지에 관해 그 현황과 문제점을 살펴보고 한국법제에 대한 시사점을 얻고자 한다.