연방회계검사원은 독일기본법 제114조를 근거로 독립적이고 자주적 이며 지시로부터 자유로운 재정통제기관으로서 법률에만 복종한다.
연방회계검사원 및 그 구성원의 지위, 그 본질적인 업무는 기본법에 헌법적으로 보장되어 있고(기본법 제114조 2항) 자세한 것은 개별법률 에 규정되어 있다. 연방회계검사원은 심사, 보고, 자문 등 그의 핵심 적 사무를 행함에 있어서 외부재정통제기관으로서 행정부의 일부가 아니라 고전적인 3권의 외부에 위치한다. 따라서 연방정부에 속해 있 지도 않고 의회도 그에게 지시할 수 없으며 단지 일정한 사실관계를 조사하도록 요청할 수 있을 뿐이다. 또한 심사대상을 자유로이 선택 하고 법적 구속력 있는 결정을 하는 것이 아니고 권고를 할 뿐이라는 점에서 제3권력인 사법권과도 구별된다. 고전적인 권력분립체계에 편 입하는 것에 대해서는 다투어지고 있다. 연방회계검사원은 연방의 예 산집행이나 경제운영을 심사한다. 그 외에 연방의 보조금을 얻거나 연 방이 보증책임을 지는 법률상 사회보험의 주체를 심사하는 일을 한다 (BHO 제104조 이하, 제112조 2항 2문).50) 중요한 심사결과에 관해서는 연방의회와 연방참사원, 연방정부에 매년 소견(Bemerkungen) 형식의 보고를 한다. 회계감사원의 구성원은 법관과 같이 독립적이다.
49) http://www.bundestag.de/ausschuesse/a08/a08_rpa/index.html.
50) Vgl. Christoph Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 562 f.
제3 장 주요외국의 재정통제제도의 비교법적 고찰
2. 조 직
연방회계검사원은 현재 약 50개의 감사영역을 다루는 9개의 감사부 서로 구성되어 있고 600명 정도의 직원이 종사하고 있다. 감사영역에 서의 결정은 구성원들의 합의에 의하는데 보통은 권한있는 2인(부장 과 감사과장)이 합의로 결정하고 특별한 경우에 감사원장이나 부원장 이 함께 결정한다. 이 결정은 만장일치로만 하게 되어 있다. 연방회계 검사원의 대합의부에는 각 부서를 교차하는 사안이나 특별히 중요한 사안의 결정- 연차보고(소위 소견서)의 의결과 같은-이 유보되어 있다.
대합의부는 다수결로 결정한다. 기타 합의기관으로 대합의부의 상설 위원회와 부의 합의부가 있다. 연방회계검사원은 2000년 프랑크푸르 트에서 본으로 소재지를 옮겼다. 포츠담에는 외청(Außenstelle)이 있다.
1998년 1월 1일부터 연방회계검사원은 연방의 예산집행 및 경제운 영의 감사에서 9개의 연방감사국(Prüfungsämter des Bundes, PÄB)의 지 원을 받고 있다. 연방감사국은 연방회계검사원의 지시에 따라 감사업 무를 수행하는데 피심사기관에 대하여 연방회계검사원과 동일한 권한 을 가진다. 함부르크, 하노버, 마그데부르크, 쾰른, 코블렌츠, 프랑크푸 르트, 스투트가르트, 뮌헨에 있으며 거의 700명의 직원을 가지고 있다.
3. 소견(Bemerkungen)
연방회계검사원은 매 연말에 발행되는 소견서에서 보고서의 형식으 로 감사결과를 요약하는데, 각 소견은 보고서 내에서 하나의 순번을 가지고 있으며 각 타이틀을 가지고 짧은 요약내용을 포함하고 있다. 몇 년 전부터 소견서에 추가적으로 전체내용에 대한 요약도 출판한다. 이렇게 출판한 내용은 언론의 비판적인 보도의 기초가 되기도 한다.
소견은 일반적으로 매우 객관적이며 구체적으로 행해지며 장광설이 나 미사여구 없이 밝혀진 문제를 지적한다. 이런 접근 방식에서 소견
은 경우에 따라 인정사정없고, 신랄하고 냉소적이다.
감사결과의 열거 외에도 성과도 인용되고 어떤 사례에서 연방회계 검사원의 권고에 따라 개선이나 절약이 행해질 수 있었는지 내지는 어디에서 권고에 따르지 않았는지 기술된다. 또 소견서에는 순수하게 재정적이 아닌 감사결과도 열거하는데, 예컨대 2006년에는 공항세관 의 인원부족이나 IT장비의 부족을 지적한 바 있다. 소견서는 연방회계 검사원의 홈페이지에서 볼 수 있다.
4. 사법통제와의 구별
법원은 소송상 심사기준으로서 예산법상의 구성요건을 대상으로 하 기 때문에 원칙적으로 법적 통제를 하고 연방회계검사원은 기본법 제 114조 2항에 의한 경제성심사를 고유업무로 하고 있다. 결정적인 차 이는 회계감사원에게는 법원과 달리 법적 행위를 하도록 의무지우거 나 폐기할 어떠한 힘도 없다는 점이다. 따라서 “칼없는 기사(Ritter ohne Schwert)”라고 할 수 있다.51)
5. 취약점
(1) 형식적 심사
연방회계검사원을 통한 효율적인 재정통제를 통해서 국가의 효율성 결함이 회피되어야 할 것이지만 현실은 더 냉정하다. 여전히 형식적 인 합법성기준(Ordnungsmäßigkeitskriterien), 특히 영수증검사(Belegprüfung) 등을 지나치게 강조하는 경향이 있다.52)
51) Gröpl, Haushaltsrecht und Reform, S. 566.
52) Gröpl, a.a.O., S. 568.
제3 장 주요외국의 재정통제제도의 비교법적 고찰
(2) 경제성통제의 결함
의회의 결정에 대한 통제권한이 없고 경영학적 효율성보다는 경제전 체적인 효율성이 중시되며 행정의 부기시스템에서 결함이 존재한다.
(3) 심사로부터 자유로운 영역
지배적 도그마틱에 의하면 회계감사원의 통제에는 심사로부터 자유 로운 영역이 없다고 하지만, 우선 그의 수용능력의 관점에서 모든 국 가 또는 공공단체의 재정경제활동을 빠짐없이 심사할 수 없다는 한계 가 있다. 또한 직접국가행정 외에 특히, 자치단체나 기능적 자치행정 주체의 경우(게마인데, 대학, 사회보험, 방송국, 재단, 공기업 등) 재정 통제에 관해서도 다투어지고 있다.53)
(4) 사후심사의 원칙(Prinzip der Nachgängigkeit der Prüfung)
회계검사는 예산년도의 종결 후에 그 해의 연간 회계에 의존하여 이루어진다는 점에서 심사의 사후성의 원리가 적용되는 점에서 한계 가 있다. 의회에 의한 책임면제나 공개적인 평가에 이르기까지 많은 시간이 걸리고 이것이 정치척인 무관심을 증가시킨다.54)
6. 개혁논의
위와 같은 취약점 때문에 심사로부터 자유로운 영역을 줄이는 것이 필요하고 정치적 결정의 재정통제에의 편입이 요구되며 새로운 조정 척도 및 심사기준이 필요하다. 또한 현행 심사의 시간적 지연을 극복 하여 현재에 근접한 감사가 이루어져야 하고 계속적인 통제과정이 있 어야 하며 협력적 재정통제의 사고를 강화해야 한다는 등의 개혁논의
53) Gröpl, a.a.O., S. 572.
54) Gröpl, a.a.O., S. 573.
가 진행 중이다.55)