일반적 의미의 회계검사는 어떤 단체의 예산집행 및 회계 사항의 기록을 독립된 제3자 및 기구가 체계적이며 객관적으로 검토해 잘잘 못을 가려 비판적 사항을 제시하는 활동이라 할 수 있다. 마찬가지로 국가예산에 대한 회계검사는 국가기관이 그 활동으로 인해 발생한 재 정활동의 결과 및 회계기록을 독립된 기관이 감사원이 체계적으로 검 토해 그 내용에 대한 비판적 의견을 제시하는 것으로서 예산집행의 합법성과 타당성 여부에 대한 검사활동이라 할 수 있다.1)
‘회계검사’라는 용어사용에 대해서는 ‘회계감사’라는 용어의 사용이 더 적절하다는 주장2)도 있으나, 회계검사라는 용어는 현행법인 감사원 법 제19조의4에서 사용되고 있으며 또한 직무감사와 회계검사를 구별 하여 사용하고 있는 점 등을 보아 회계검사라는 용어가 타당3)하다고 판단되며 이 연구보고서에서도 회계검사라는 용어를 사용하기로 한다.
2. 회계검사제도의 새로운 경향
전술하였던 것처럼 회계검사는 정부부처가 1회계연도 동안 집행한 예산이 국회의 의도를 충실히 반영한 것인지 그 집행이 합법적인 것 인지를 검토하는 데 중점을 두고 있으며, 이는 국가의 예산이 법률에
1) 윤영진, 새재무행정학, 2007. 231면.
2) 편호범, 재무행정학, 1992, 523면.
3) 같은 생각, 윤영진, 앞의 책, 232면.
제2 장 우리나라 재정통제 제도의 현황과 문제점
규정한 요건에 맞게 그리고 그 정하는 목적에 부합하게 집행되었는가 의 여부를 검토하는 것이므로 결국 지출의 합법성을 판단하는 활동이 라고 이해할 수 있다.4) 예산집행에 대한 회계검사의 이러한 목적과 기능은 전통적인 견해로서 국가예산 지출의 능률성과 재정운용의 성 과를 판단하는 데에는 한계를 지니고 있으므로 이와 같은 한계를 극 복하는 회계검사의 새로운 역할에 대한 필요성과 경향이 대두되고 있 다.5) 즉, 종전의 합법성 위주의 검사에서 경제성․능률성․효과성이라 는 관점에서의 회계검사가 강조되고 있다. 또한 종전의 합법성 위주 의 검사의 결과로서 부정과 위법사실 그리고 기록의 오류에 대한 적 발처분기능이 주를 이루었던 것에 반해 관리 기법, 지식, 정보를 제공 하는 지도적 기능과 감사 결과를 계획 및 집행 단계에 환류하는 환류 기능이 부가될 것이 강조되고 있다.6)
3. 재정통제수단으로서의 회계검사
재정에 대한 통제는 예산안의 심의단계, 집행단계 그리고 결산의 단 계에서 이루어 질 수 있다. 예산안의 심의는 예산이 집행되기 전에 이 루어지는 재정통제로서, 행정부가 재정운용의 목표를 달성하기 위해 구 체적으로 계수화한 예산안이 적절하게 편성되었는지를 의회가 검토하 여 수정을 가한 후 확정하는 것이다. 우리나라의 경우 국회는 소위원회 의 계수조정을 통해 예산안에 책정된 금액을 감액할 수는 있지만 지출 예산 각 항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 경우에는 정부의 동의를 구해야 한다.7) 이와 같이 국회의 예산안심의 및 확정을 통해 행 정부의 재정운용에 대해 재정통제수단으로서의 역할을 하게 된다. 예산 안에 대한 심의 및 확정이 사전적 재정통제수단의 성격을 가진다면
4) Leonard D. White, Introduction to the Study of Public Administration, 4th edition, N.Y. 1955, p. 296.
5) 윤영진, 위의 책, 232면.
6) 위의 책, 233면.
7) 헌법 제57조.
회계검사는 회계연도 중 예산집행 및 재정운용에 대해 합법성과 적절 성을 판단하는 활동이다. 이러한 회계검사는 다시 사전적 회계검사와 사후적 회계검사로 나눌 수 있으며, 주로 예산집행 계획 및 예산집행 담당부서에 대한 감사로서 실제 업무 등이 잘못 처리 되는 것을 사전 에 예방하고 교정하는 데 도움을 주기 위해 실시된다.8) 그러나 대부 분의 회계검사는 감사대상이 되는 예산이 집행된 후에 이루어 지며 정부예산에 대한 회계검사는 사후감사가 원칙이다.
회계검사는 결산검사보다는 빠른 시점에서 개별 예산집행에 대한 감사를 하게 되므로 회계연도 중에 다른 항목의 예산집행에 대한 교정역할을 할 수 있고 또한 결산검사에 대한 중요한 재정운용상의 정보와 자료를 제공하는 기능을 가진다. 이러한 관점에서 회계검사 는 개별 사업단위 또는 사항의 예산집행에 대한 합법성 및 적절성 을 판단하는 것이므로 재정통제수단으로서의 역할을 아울러 수행하 며, 재정통제수단 중 가장 중요한 국회의 결산활동에도 기여한다고 볼 수 있다.
사후적 재정통제수단인 결산은 이어지는 항에서 살펴본다.
Ⅱ. 결 산
결산이란 회계연도가 종료하고 예산집행이 끝나면 1회계연도 동안 세입과 세출을 실제 발생한 대로 계수를 조정하여 요약․합산하고 기 록하는 행위를 일컫는다.9) 예산이 예정서인 반면 결산은 실제 집행된 결과가 된다. 이러한 맥락에서 결산은 두 가지의 의미가 있다.
첫째는 결산은 예산의 구체적인 내용을 확인하는 작업이다. 예산은 재정민주주의에 입각하여 국회의 의도가 충실히 반영되는 것이 바람 직하지만 일 년 전에 결정된 것이기 때문에 상황의 변화에 적응하기
8) 윤영진, 앞의 책, 234면.
9) 이문영․윤성식, 재무행정론, 2003. 149면.
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위한 다양한 장치를 두고 있다. 따라서 예산의 목적과 용도에 따라 적절한 절차와 방법으로 집행되었는가를 확인하는 과정이 된다.
둘째 결산은 예산의 성과를 확인하는 절차와 병행되어야 한다. 단순 히 계수를 확인하는 것이 아니라 주어진 자금을 집행함에 있어서 기 대한 효과가 구현되었는가를 평가하여야 한다. 이럴 경우 결산의 내 용이 다음 예산의 과정에 반영될 수 있는 것이다. 결산이 예산의 사 전적 심의 과정이라고 의미를 부여하는 것이 이러한 이유이다.
2006년에 제정된 국가재정법의 제56조(결산의 원칙)에서는 “정부는 결산이 정부회계에 관한 기준에 따라 재정에 관한 유용하고 적정한 정보를 제공할 수 있도록 객관적인 자료와 증거에 따라 공정하게 이 루어지게 하여야 한다”고 되어 있다. 여기서 ‘재정에 관한 유용하고 적정한 정보의 제공’은 예산편성 시의 의도대로 집행되었는가에 대한 숫자의 확인과 사업의 성과를 달성하였는가 하는 성과 확인이 포함된 다. 또한 그뿐만 아니라 결산을 통해 이루어진 경험과 반성은 차년도 예산을 편성하기 위한 중요한 자료가 될 수 있으므로 결산의 시행은 차년도의 더욱 적정한 예산편성에 기여해야 함을 의미한다.
제 2 절 현행법상 재정통제수단의 작동기제
Ⅰ. 회계검사
회계검사와 결산을 통해 이루어지는 재정통제는 두 개의 국가기관 을 통해서 수행되는 것이나 회계검사는 결산검사 또는 결산심의를 위 해 정보 또는 자료를 제공하는 등 상호 유기적으로 작동함과 동시에 또한 상호 보완적이기도 하다. 우선 회계검사를 담당하는 감사원은 감사원법에 의해 국가의 세입․세출의 결산검사와 감사원법 및 다른 법률이 정하는 회계를 상시 검사․감독할 수 있다.10) 회계검사의 범
10) 감사원법 제20조.
위는 필요적 검사와 선택적 검사사항으로 나뉘는데, ①국가의 회계
제2 장 우리나라 재정통제 제도의 현황과 문제점
2. 구체적 결산과정
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(3) 결산검사
결산서의 작성은 기획재정부장관의 소관 사무이지만 결산서가 국회 에 가기 전에 감사원은 헌법 제99조와 국가재정법 제60조에 따라 결 산검사를 수행하게 된다.
결산의 검사 및 확인절차는 감사원이 작성한 결산검사확인액표와 재정경제부 장관이 송부한 결산서 그리고 한국은행이 제출한 국고금 출납계산서의 세 가지를 상호대조하여 부합 여부를 확인하는 방식으 로 이루어진다.22)
감사원에 의한 확인 및 검사가 이루어 진 결산검사보고서는 다시 기 획재정부장관에게 다음연도 5월 20일까지 송부되어야 한다. 그러나 우 리 헌법 제99조는 그 결과에 대해 대통령과 국회에도 보고되어야 한다 고 규정하고 있다. 결산검사보고서가 바로 국회로 가지 않지만 기획재 정부장관이 결산이 감사원에 의해 확인 및 검사된 것을 국회에 제출하 므로 헌법 동조상의 국회에 대한 보고는 그것으로 갈음될 수 있다고 해석될 수 있지만 대통령에 대한 결산검사보고는 국가재정법에 누락되 어 있으므로 헌법의 규정에 의해 바로 보고되어야 할 것이다.
(4) 결산의 국회제출 및 심의
정부는 감사원의 검사를 거친 결산 및 첨부서류를 다음 연도 5월 31일까지 국회에 제출해야 한다. 국회에 제출된 결산은 의장이 접수 하여 소관 상임위원회에 회부하고 소관 상임위는 예비심사를 하여 그 결과를 의장에게 보고한다.
22) 윤영진, 앞의 책, 224면; 이경섭, 정부회계와 감사, 1997, 284면.
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<표1> 상임위원회별 결산 예비심사 현황
주 : 연도는 안건을 심사한 연도임.
의장은 결산과 상임위의 예비심사보고서를 예결산특별위원회에 회 부하여 종합심사를 하게하고 결산심사소위의 심사를 거쳐 의결한 다.23) 예산결산특별위원회가 보고한 심사보고서와 정부의 결산을 의 장은 본회의에 부의하여 심의·의결하고 그 결과를 정부에 통지한다.24)
의장은 결산과 상임위의 예비심사보고서를 예결산특별위원회에 회 부하여 종합심사를 하게하고 결산심사소위의 심사를 거쳐 의결한 다.23) 예산결산특별위원회가 보고한 심사보고서와 정부의 결산을 의 장은 본회의에 부의하여 심의·의결하고 그 결과를 정부에 통지한다.24)