제도 현황

가. 미국 PART 제도의 도입 배경과 최근의 평가 1) 미국 PART의 도입배경

1949년 제1차 후버위원회의 성과예산제도(performance budgeting) 권고 이후 미국 연방정부에서는 PPBS, ZBB, MBO 등 다양한 성과예 산제도가 도입되었다가 사라졌다. 1993년에는 정부 성과 및 결과에 관 한 법(Government Performance and Results Act of 1993)이 도입되었 고, 그에 따라 연방정부 성과관리제도의 법적 틀이 공고화되었다.

GPRA는 각 부처 관리자로 하여금 성과보고서를 작성하도록 의무화하 고 성과관리 및 결과에 관심을 가지게 하는 등, 성과중심 문화를 형성 하는 데 기여하였다고 볼 수 있다. 그러나 무수히 많은 성과지표만을 생성했을 뿐, 사업의 관리․예산 등에 실제 활용될 수 있는 성과정보를 생산해내지는 못하였다(OMB, 2001; 2003). 이에 부시 행정부는 2001년 정부혁신 과제로 5가지 범정부적 과제와 9개의 기관별 과제를 포함하 는 대통령 관리과제(Presidents Management Agenda: PMA)를 발표 하고, 범정부적 과제 중 하나로 ‘예산과 성과 연계’(Budget and Performance Integration) 제도를 공표했다.

이듬해에는 ‘예산과 성과 연계’ 과제를 보다 효과적으로 뒷받침하기 위해 ‘Program Assessment Rating Tool(PART)’이라는 사업평가제도 를 도입하였다. 도입 첫해인 2002년에는 일부 부처를 대상으로 시범사 업을 시행하였고(Daniels, 2002), 시범사업 결과 도출된 몇 가지 문제점

들을 개선한 후 2003년에는 전 기관 및 부처로 확대 적용하였다.

OMB(2007)의 PART 지침에 따르면, PART는 보다 합리적인 예산배 정 및 사업성과 향상을 위해 사업설계에서 사업성과에 이르기까지 보 다 포괄적이고 체계적인 사업평가방식이라고 할 수 있다(OMB, 2007).

즉, PART의 도입목적은 보다 포괄적이고 체계적인 사업평가제도를 도 입해서 사업관리 및 예산결정에 활용될 수 있는 유용한 성과정보를 산 출하는 데 있다고 볼 수 있다.

그러나 혹자는 이러한 PART 제도 도입에는 숨은 정치적 의도가 있 다고 지적한다. 대표적으로 Hughes(2006)는 한 증언(testimony)에서 PART 제도 속에 예산에 대한 의회 권한을 행정부로 옮기려는 부시 행정부의 정치적 의도가 담겨져 있다고 지적하였다.⁶¹⁾

2) PART에 대한 평가 및 폐지

Bush 행정부의 PART는 2003년부터 2008년까지 약 6년간 실질적으 로 운영되었다. 2003년 234개 사업 평가를 시작으로, 2008년까지 약 1천 여 개 사업에 대한 평가가 이루어졌다. 그리고 평가결과는 홈페이지에 공개되고, 그 결과 PART 제도가 연방정부 사업의 성과에 대한 정보를 국민 또는 전문가들에게 제공했다는 긍정적인 측면이 있다. 그러나 실제 PART가 의도했던 목적, 즉 합리적 예산배정과 실제 사업성과의 향상이 이루어졌는지에 대해서는 전문가에 따라 그 의견이 분분하였다.

합리적 예산배정을 하는 데 PART 제도가 의미 있게 활용되었는지 를 살펴보기 위해서는 우선적으로 실제 PART 결과에 따라 예산이 배 정되었는지를 살펴볼 필요가 있다. 이러한 연구의 필요성 인식하에, 여

61) 평균적으로 사업의 평가점수가 낮은 것(보통 및 미흡등급에 해당)은 OMB 의 정치적 힘을 발휘하는 데 유리하다. 특히 미흡등급(‘Ineffective’ &

‘Results not Demonstrated’)의 경우에는 OMB(대통령) 우선순위에 따라 예 산삭감이 쉽게 합리화될 수 있다. ‘평가과정의 투명성 및 결과의 공개’라는 긍정적 측면은 위에서 말한 ‘낮은 평가점수에 의한 OMB의 실질적 재량권 강화’로 인해 그 효과가 감소된다(공동성, 2007: 115. 재인용).

러 연구자들은 PART 결과와 예산증감률 간 상관관계를 살펴보았고, 각 연구결과를 간략히 요약하면 다음 <표 Ⅲ-1>과 같다. 이러한 연구결 과를 종합하면, 통계적으로 PART 평가결과는 행정부 제출 예산안 (OMB 예산안)에는 영향을 미쳤다고 볼 수 있다. 그러나 의회 확정예 산에 대한 영향력의 경우 분석 결과가 일관되지 않기 때문에 영향을 미쳤다고 보기는 어렵다.⁶²⁾

그러면 실제로 미국 연방의회에서 예산 결정에 성과정보를 활용하였 는가? Frisco & Stalebrink(2008)에 따르면, OMB에서는 활용되었지만, 의회에서는 거의 활용되지 않았다고 보는 것이 적절할 것으로 판단된 다. 즉, 그에 따르면, “PART 관련 의회위원회의 보고서를 검토[한] 결 과, 대다수의 의회 구성원들이 PART가 사업성과 평가도구로서 적절하 다는 평가에 대해서는 어느 정도 동의하는 것으로 나타났으나, PART 결과에 따라 예산을 편성하는 것에 대해서는 회의적인 것으로 나타났 다(윤기웅․공동성, 2012: 175. 재인용).” 의회가 예산결정 시 PART 결과를 거의 활용하지 않는다는 OMB(2010)의 지적을 토대로 판단할 때, 의회의 예산결정 과정에서 PART 결과가 유용한 정보로서 역할을 하지 않았다고 볼 수 있다.

그렇다면 PART가 사업성과 향상에 기여하였다고 볼 수 있는가?

GAO(2008)의 연구결과에 따르면, PART 관련 관리자들 중 26%만이 관리 의사결정에 PART 정보를 활용하고, 14%만이 PART가 실제 사 업성과향상에 도움이 되었다고 인식하는 것으로 나타났다(GAO, 2008).

또한 일부 관리자는 PART 등급을 결정하는 과정의 불투명성에 대해 서 우려하였다(OMB, 2009). 그리고 또 다른 일부는 PART가 사업의 성과등급을 매기는 것에만 초점을 둘 뿐, 실제 성과의 추세를 설명하거 나 성과를 향상시키는 데 필요한 정보를 충분히 제공하지 못한다고 주 장하였다(OMB, 2009). 따라서 위의 내용을 요약하면, PART가 사업의

62) 물론 Blanchard(2008)는 통계분석결과를 토대로 초기에는 의회확정예산에 영향을 미치지 않았지만, 시간의 경과에 따라 PART 결과를 활용하게 되었 다고 결론을 내리기는 하였다.

성과향상에 크게 기여하지 못하였다고 해석할 수 있다.

연구자 분석한 관계 결 과

GAO(2004) 2003 PART 결과 & OMB 예산안 ○ Gilmour & Lewis(2006a) 2003 PART 결과 & OMB 예산안 ○ Gilmour & Lewis(2006b) 2004 PART 결과 & OMB 예산안 ○ Olsen & Levy(2004) 2003 PART 결과 & OMB 예산안 ○

Norcross &

McKenzie(2006) 2006 PART 결과 & OMB 예산안 ○ Norcross &

Adamson(2007) 2007 PART 결과 & OMB 예산안 ○ Blanchard(2008) (2003-2006) PART 결과 & OMB 예산안

(2003-2005) PART 결과 & 의회 확정예산

○

△¹⁾ 윤기웅(2011) (2003-2007) PART 결과 & OMB 예산안

(2003-2006) PART 결과 & 의회 확정예산

○

× 주: 1) 3년간의 평가결과 중 2005년에만 유의.

1. PART 결과 앞의 년도는 공시된 회계연도를 의미한다. 예를 들어 2003 PART란 2002 회계연도의 사업성과를 2003년에 평가하고, 그 평가결과를 2004년 예산안에 활용하는 것을 의미함.

2. 각 연구자들의 분석방법은 차이분석에서 다중회귀분석까지 다양하다. 또한 동일 한 다중회귀분석방법을 활용하였더라도 조절변수 및 통제변수의 차이가 있다.

<표 Ⅲ-1> PART 결과와 사업예산 간 상관관계

결론적으로 PART는 실제 의도한 목적을 달성하였다고 보기는 어렵 다. 이러한 문제 인식하에서, Obama 행정부는 2008년 평가를 마지막으 로 PART를 폐지하였다. 대신 Obama 행정부는 각 기관별로 “3-4개의 핵심적인 성과목표를 선정하고 이를 집중적으로 관리하는 핵심 성과목 표 관리제도(High Priority Performance Goal Initiative)를 도입[하였 다]”.⁶³⁾

63) 윤기웅․공동성(2012b: 169).

나. 한국 재정사업 자율평가 도입 배경과 특징 1) 한국 재정사업 자율평가 제도의 도입 배경

한국 정부의 경우에도 미국과 마찬가지로 오래전부터 성과에 대한 관심을 가져왔다. 1960년대 심사분석제도를 시작으로, 다양한 사업평가 제도 또는 성과관리제도가 도입되어서 운영되었다.⁶⁴⁾ 특히, 1997년 IMF 이후 정부성과에 대한 국민들의 관심은 더더욱 높아졌고, 그 결과 다양한 성과관리제도가 한국 정부에 도입되었다. 1999년에는 기획예산 처 주도하에 성과주의 예산제도를 단계적으로 도입하기로 결정하고 2002년까지 시범사업을 실시하였다. 그 결실로 2003년에는 성과목표 및 지표 중심의 ‘재정성과 관리제도’(현 ‘재정성과 목표관리제도’)가 중앙 정부에 도입되었고, 본격적으로 성과주의 예산제도가 운영되기 시작하 였다. 그러나 “기존의 성과목표 및 지표 중심의…[성과정보]만으로는 사업의 특성, 집행상의 문제점, 성과부진 사유 등에 대한 구체적인 정 보가 부족하므로 예산편성 시 활용이 곤란”하였다.⁶⁵⁾

이러한 문제점 인식하에, 보다 포괄적이고 체계적인 사업 평가를 위해 미국 PART를 벤치마킹한 ‘재정사업 자율평가제도’를 2005년에 도입하 였다. 재정사업 자율평가제도 평가지침에 따르면, 동 제도의 명시적 목 적은 다음과 같다. “부처 스스로 사업별 자율평가를 통해 사업목표를 명 확히 인식하고 평가결과를 자율예산 편성 및 제도개선에 반영[하고,]…

기획예산처는 부처 자율평가 결과의 적정성을 검토하여 그 결과를 예산 편성 및 세출 구조조정 등에 활용(기획예산처, 2006: 2)”한다.

그러나 재정사업 자율평가제도의 도입은 기획예산처의 예산편성권 유지의 필요성을 반영하는 것이라고도 볼 수 있다. 이는 정치적 의도가

64) 물론 혹자는 심사분석제도와 같은 제도는 성과관리제도가 아니라고 하지만, 본 저자는 성과관리제도를 광의로 성과정보(사업평가결과 등)를 활용하는 모든 제도로 정의할 수 있다.

65) 기획예산처(2006: 2.).

담겨져 있음을 환기시킨다. 즉, 각 부처의 예산편성 자율권을 강화하는 Top-down 제도⁶⁶⁾에 상응하는 조치에 대한 반대급부로서, 사업평가를 통해 실질적으로 기획예산처가 개별사업 예산에 대한 통제를 유지하기 위한 수단으로 동 제도가 필요하였다는 해석도 가능하다.

2) 제정사업 자율평가제도의 내용 및 제도 변화

재정사업 자율평가제도는 전체 재정사업 중 매년 3분의 1에 해당하 는 사업을 평가하는 제도로 3년이 하나의 평가주기가 된다. 즉, 2005년 에 도입되어 2012년 현재까지 총 8번의 평가가 이루어졌고, 평가주기로 는 두 번의 주기가 완료되었다. 2008년에는 노무현 정부에서 이명박 정 부로 정권이 교체됨에 따라 한 차례 제도 변화가 있었다. 2차 평가주기

재정사업 자율평가제도는 전체 재정사업 중 매년 3분의 1에 해당하 는 사업을 평가하는 제도로 3년이 하나의 평가주기가 된다. 즉, 2005년 에 도입되어 2012년 현재까지 총 8번의 평가가 이루어졌고, 평가주기로 는 두 번의 주기가 완료되었다. 2008년에는 노무현 정부에서 이명박 정 부로 정권이 교체됨에 따라 한 차례 제도 변화가 있었다. 2차 평가주기