재정적인 위기를 극복하고 현재 평화유지활동의 효율성을 높이기 위한 움직임이 활발하게 전개되고 있으며 그 일환으로 신속대응 능력의 제고를 위한 여러 방안이 검토되고 그 일부가 실제로 실행되고 있다.
이러한 평화유지활동의 재정위기에 대하여 (Simon Duke)는 유엔의 재정위기를 극복할 수 있는 방안으로 여섯까지 가능한 해결책을 제시하고 있다.82) 첫째로 유인과 제재를 통한 분담금의 공유를 들고 있다. 둘째는 세계시장에서의 상품과 용역에 대한 세금의 부과를 통해 유엔의 재정을 강화시키는 것이다. 셋째는 Perez de Cuellar 전 사무총장이 제시한 바 있는 것으로 각 국가와 개별기업에 직접적인 호소를 통한 평 화기금(Peace Endowment Fund)의 조성하는 것이다. 넷째는 걸프전에서의 유엔의 역
82) Simon Duke, "The UN Finance Crisis: A History and Analysis," International Relations, Vol. 11, No.2, August 1992, pp.142-148(권 일: 전게서, pp.61-62에서 재인용).
할과 같이 주도적으로 임무를 수행해 나가는 것이 아니라 ‘혼합된 방법(muddle through)'으로 상황에 따라 일부 유엔 회원국에 의해서 평화유지활동을 이끌어 유엔 재정의 지출감소를 통해 재정부담을 덜 수 있다는 것이다. 다섯째는 유엔기구의 축소 와 재구성을 통해서 재정의 감소로 재정부담을 줄이는 방법을 제시하고 있다. 여섯째 는 이제껏 유엔재정에 많은 부담금을 지원하고 있던 미국의 보다 강화된 지원을 통 해 유엔재정을 강화한다는 것이다.
재정문제에 대해서 크게 관심을 보인 국가는 미국으로 유엔의 분담금 미납 상태 는 개선되지 않고 있다. 1996년에는 체납국이 70개 국가가 넘었으며 체납금의 총액도 28억 달러에 이르고 있는 상황이다. 이러한 상황에서 미국은 28억 달러의 약 반에 해 당하는 13억 달러를 연체했다. 국제연합의 정규예산의 25%를 담당하고 있는 미국은 미불 분담금의 지불을 국제연합의 개혁과 지속적으로 연계시키고 있다.
재정위기를 타개하기 위한 여러 가지 방법이 모색되고 있으며 재정적 위기의 타 개와 평화유지활동의 효율성을 높이기 위하여 여러 가지 유엔의 개혁에 대한 방안들 이 제시되고 있으며 그 일부는 현재 시행되고 있는 실정이다.
첫째, 평화유지활동의 수립단계에서 급히 필요한 자금의 수요를 위해 평화유지유 보기금(Peace-keeping Reserve Fund: PKRF)이 설립되어 1993년 1월 1일부터 1억 5,000만 달러 규모의 기금이 확보되었다.
둘째, 평화유지활동의 예산이 年次化되었다. 1994년 제49차 국제연합 총회의 결 의에 따라 개개 평화유지활동의 예산 회계 연도를 원칙적으로 매년 7월 1일부터 다 음해 6월 30일까지로 했으며 이에 따라 1996년 7월 1일부터 총회는 활동이 안정적인 평화유지활동에 대해서는 1년분의 예산을 승인하고 기타 평화유지활동에 대해서는 반년 분의 예산을 승인한다.
셋째, 안보리가 평화유지활동을 설립하거나 평화유지활동의 규모를 확대하는 결의 안을 통과시켜 이를 뒷받침하기 위한 경비의 지출이 필요하나 예산이 성립되기 전이 라도 사무총장은 ACABQ의 사전승인을 얻어 총 지출 한도 1억 5,000만 달러 내에서 한 건당 5,000만 달러를 경비로 지출할 수 있도록 했다.
이러한 국제연합의 재정위기는 1990년대 들어 걸프전 기간과 그 이후 잠시 동안 국제연합이 미국의 정책결정에 중심적인 역할을 하면서 미국의 연체는 줄어 48%인 2억 4,000만 달러까지 줄어들었다. 한편 종래 국제연합에 대해 비협조적이면서 분담
금의 체납을 계속하던 소련은 신사고 외교의 일환으로서 정책을 전환했으며 그 결과 1982년에는 3,700만 달러에 달했던 정규예산의 체납액이 1990년 11월 말에는 264만 달러로 줄었다. 최대의 체납국인 미국도 1991년이 되자 적극적으로 지불할 의사를 표 시했다. 이러한 대국의 협력에 의해 위기적 재정상황은 호전되리라고 생각했었다.
그러나 1991년에는 정정(政情)의 불안과 경제위기 속에서 동유럽 국가들의 과도기 적 경제가 어려움에 직면하여 러시아와 우크라이나 같은 분담금의 많은 부분을 지불 하던 국가들의 연체가 늘어났다. 1991년에 러시아의 연체가 다시 4,602만 달러로 증 가했으며 다른 국가들의 연체도 증가되었다. 그 결과 회원국의 분담금 미불에 의해 1991년 12월말 체납총액은 정규예산 4억 3938만 달러, 평화유지활동 특별예산 3억 7,717만 달러, 계 8억 1,656만 달러에 이르러 국제연합은 큰 적자를 기록했다.
1991년 케야르 사무총장은 임기 만료에 의한 퇴임을 목전에 두고 이러한 위기 상 황에 대처하기 위해 평화유지활동기금의 설립, 회전기금의 증액, 분담금 체납에 대한 이자의 부과 등을 제안하게 되었다. 1992년 미국의 연체가 줄어들었음에도 불구하고 국제연합의 정규예산의 연체는 기록적으로 5억 100만 달러까지 올라갔다. 이에 대응 하여 1992년 2월 부트로스 갈리(Boutrous Boutrous-Ghali) 사무총장은 12개 부국(部 局)을 통폐합하고 14명의 사무차장과 사무차장보를 없앤다고 하는 대폭적인 사무국의 기구개혁을 발표해서 3월부터 신체제에 들어갔다.
클린턴은 그의 선거유세에서 국제연합을 지원하고 그의 외교정책을 다자적 기구 에 기초를 둘 것이라고 약속했으나 그의 첫 두 해인 1993년-94년 동안 미국의 정규 예산에 대한 연체는 부시 대통령 시대 말기보다 상승하여 국제연합 회원국의 총연체 금의 반을 넘었다. 클린턴 행정부는 초기에 공격적인 다자주의(aggressive multilateralism) 정책으로서 평화유지를 위해 국제연합에 좀 더 의존함으로써 국방예 산을 줄이겠다는 의도를 가지고 있었으나 소말리아에서의 평화유지활동의 실패로 인 해 국제연합에 대한 비판이 일반인들과 의회 및 행정부내에서 제기되면서 이러한 의 도는 실현되기 힘들게 되었다.
1994년에 최종 작성된 미국의 평화유지에 관한 대통령 결정지침(Presidential Decision Directive)은 국제적인 위기 발생시 평화유지활동을 제한적으로 사용할 것을 요청하고 있으며 가장 놀랄 만한 것은 미국의 평화유지 분담률을 현 31.7%로부터 25%로 줄이는 것을 목표로 설정하고 있다는 것이다. 미국의회는 1994년 4월 회계 연
도 1996년부터 PKO 예산 분담률을 25%로 낮추어 적용한다는 법안을 채택했다.
1994년 9월 미국의 국회의원 선거가 임박했을 때 국제연합은 사상 최대로 연체금 총액의 35억 달러에 이르렀으며 이 중에서 미국이 연체하고 있는 액수가 15억 달러 에 이르렀다. 클린턴 행정부는 의회를 가까스로 설득하여 연체금을 지불하기 위한 12 억 달러에 찬성하도록 했으나 선거 결과 국제연합에 적대적인 공화당이 상하 양원의 과반수를 차지함으로써 상환은 또 다시 악화되었다.
국제연합은 1995년 사상 최대의 재정적인 위기에 봉착했다. 국제연합은 재정위기 의 해소방안을 다각도로 논의하기 위해 국제연합 재정상황에 관한 고위급실무그룹을 1995년 1월에 설치했다. 재정적인 파탄에 직면하여 부트로스 부트로스 갈리 사무총장 은 한편으로 국제연합의 직원채용을 동결하고 사무실을 축소하는 등 국제연합의 경 비절감정책을 취했으며 지속적인 체납 문제를 해결하기 위해 분담금 미불이 지속되 면 국제연합을 폐쇄하기 시작하겠다는 강력한 경고를 발했다.
부트로스 갈리 사무총장은 또 다른 한편 재정난 해소방안의 하나로서 세계은행 (IBRD)으로부터 돈을 빌릴 계획을 가졌으나 미국이 이에 반대했다. 미국은 또한 분 담국의 체납국으로부터 채권을 거두어들여 부채를 해결하고자 하는 부트로스 갈리의 제안도 반대한 바 있다.83) 국제연합 주재 미국 대사는 수백만 달러의 경비가 소요되 는 국제연합주최의 국제회의의 개최를 유예하고 연간 수 100건에 달하는 보고서, 성 명, 그리고 결의문 등도 줄일 것을 촉구했다. 아울러 국제연합 내 일부 기구들의 기 능이 통폐합되거나 민간기업에 이양될 수도 있다는 주장을 제기 했다.84)
회원국들의 평화유지활동 회비체납이 정치적인 문제라고 한다면, 평화유지활동예 산과 관련된 또 하나의 문제는 유엔 자체의 예산집행의 경직성 때문에 발생한다. 이 것은 평화유지활동설치가 지연되는 주요한 원인의 하나가 되는데, 주 요인은 유엔의 불합리한 평화유지활동 예산 할당 절차 때문이다.
유엔은 새로운 평화유지활동을 설치하기 위해서, 먼저 유엔총회의 행정 및 예산문 제 자문위원회(ACABQ: General Assembly's Advisory Committee on Administrative and Budgetary Questions)가 총회에서 준비한 〈초기임무예산〉을 검토하는 동안, 사무총장의 〈미예측 특별예비비〉지출권한인 연간 3백만 달러 범위 83) 「세계일보」, 1995년 9월 29일.
84) 「중앙일보」, 1995년 5월 13일.
내에서 사용처를 정하게 된다. 또 동위원회가 초기임무 예산을 승인하더라도 총회 제 5위원회(예산담당)의 공식예산 승인이 있기 전까지는 오직 1천만 달러 한도 내에서만 사용하도록 되어 있다. 이와 같이 극도로 제한된 예산지출 권한은 평화유지활동의 전 개 자체를 지연시킬 뿐 아니라 평화유지활동 설치를 위한 사전 조사활동도 효과적으 로 지원하지 못함으로써 임무전반에 걸친 세부기획과 운용에 부정적 영향을 미치고 있다.
유엔 내에서도 안보리가 세계평화와 안전에 대하여 배타적 책임을 갖고 주도적 입장을 취하는 반면 총회는 예산에 관한 절대적 권한을 갖고 있는 것도 문제이려니 와 행정 및 관리국(DAM : Division Administration and Management)과 평화유지활 동局, ACABQ 그리고 제5위원회간에 평화유지활동 재정에 대한 책임 및 감독의 문 제가 서로 복잡하게 얽혀있어 평화유지활동의 신속한 설치를 어렵게 만들고 있다.
또한 국제연합은 재무관리의 강화를 통한 재정위기의 극복노력을 하고 있다. 이러 한 극복노력은 국제연합의 내부감사제도와 외부감사제도, 그리고 합동 감사단을 만들 게 하였다. 국제연합은 사무총장에게 재정을 관리하는 책임을 지게하고 있다.
국제연합은 내부감사제도와 외부감사제도를 동시에 두고 있는데 내부감사제도로 사무국은 내부감사부(Office of internal Oversight Service: OIOS)를 두고 있다.
OIOS는 1994년 6월 국제연합총회의 결의안에 의해 설립된 독립된 권한을 가지고 있 는 내부 감사기구로서 내부감사의 책임을 지고 있는 사무총장에게 감사(inspection), 조사(investigation), 프로그램의 평가, 경영자문(management consulting) 등의 서비스 를 제공하여 그를 보좌한다. 다음의 회계감사위원회(Board of Auditors) 및 합동 감 사단(Joint Inspection Unit: JIU)과 더불어 국제연합의 3대 감사기구라고 불린다. 이 들 3대 감사기구는 협력과 조정을 위해 3자 감사조정회의(Tripartite Oversight Coordination Meeting)를 갖는다.
국제연합은 외부감사제도로서 회계감사위원회(Board of Auditors)를 두고 있는데 이 위원회는 1946년 총회의 결의에 의해 설립된 부속기관이다. 회계감사위원회는 감 사의 결과를 국제연합 총회에 보고하고 문제점이 있는 경우 사무총장에게 적절한 조 치를 취하도록 주의를 환기시킬 수 있다. 이러한 외부감사제도는 세계식량농업기구 (FAO: Food and Agriculture Organization)와 세계보건기구(WHO: World Health Organization)도 실시하고 있다.
국제연합기구(UNOs)와 국제연합 전문기구를 합쳐 국제연합체계(United Nations System) 혹은 국제연합 가족(United Nations Family)이라고 부르는데, 이 기구들 전 체를 감사하는 기관으로서 합동감사단이 있다. 합동감사단은 1968년 국제연합 총회의 결의에 의해 사무총장에게 보고하는 임무를 가진 사무총장 직속의 잠정적인 상설위 원회로서 설립되었으나 1976년 제32차 총회의 결의에 의해 1978년 1월 1일부터 국제 연합총회의 항구적인 보조기관이 되었다. 합동감사단의 경비는 참가기구가 분담한다.
합동감사단은 국제연합 총회의 의장이 지리적인 균형을 고려해 국제연합 행정조 정위원회의 의장 등과 협의를 통해 지명한 후보자 리스트에 기초하여 국제연합 총회 가 임명하는 임기 5년의 11명의 감사관으로 구성된다. 감사관은 각 회원국내의 감사 기관의 구성원 혹은 이러한 종류의 권한을 가지고 있는 사람 중에서 국가적 혹은 국 제적인 행정경험을 가지고 있는 사람 중에서 선임된다.
합동 감사단은 기구운영의 관리와 수단의 개선 및 국제기구간의 보다 큰 협력의 달성을 목표로 하여 감시와 평가를 행한다. 합동 감사단는 임의의 국제연합체계의 기 구에 대해 임의의 시기에 경우에 따라서는 사전통고 없이 기구의 행정과 재정의 어 떤 면에 대해서도 조사와 감사를 할 수 있다. 감사의 결과는 보고서로 작성되어 감사 를 받은 기구의 행정의 장(長)에게 보내지며 이 보고서를 받은 행정의 장은 이것에 코멘트를 가하여 그 기구의 의사결정기관에게 제출한다. 의사결정기관은 보고서를 심 의하여 보고서에 포함되어 있는 합동 감사단의 권고를 승인하는 경우 그 기구의 행 정의 장은 그 권고 내용을 신속하게 이행할 의무를 지게된다.