참여정부는 자치경찰제 도입 필요성을 2004년 9월 16일의 국정과제 회의에서 확정된 ‘자치경찰제 도입방안’ 에서 ‘주민밀착형 경찰상 정립’, ‘지방행정의 종합 성 제고’, ‘국가전체적인 치안역량 강화’ 라고 명시하였다. 2005년 11월 3일 국회 에 제출된 정부의 자치경찰법안 제안이유30)에도 그러한 내용이 기술되어 있으며 보다 상세한 내용을 살펴보면 다음과 같다.
정부의 자치경찰법안 제안이유는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지 역특성에 적합한 주민생활 중심의 치안서비스를 제공함으로써, 주민의 복리를 증 진하기 위한 지방자치단체의 종합 행정력을 높이는 한편, 국가전체의 치안역량을 강화할 수 있는 제도적 기반을 마련하기 위하여 시 ․ 군 ․ 자치구에 자치경찰제도
28) 경찰법, 경찰공무원법, 도로교통법, 경범죄처벌법, 자전거이용활성화에 관한 법, 사법경찰관리의 직무를 행 할 자와 직무범위에 관한 법률.
29) 제주특별자치도, 『제주자치경찰의 이해』(2006), p. 4.
30) 정부, 『자치경찰법안(2005. 11. 3 국회제출)』자료 인용.
를 도입하려는 것이다.
우리나라는 지방자치제도를 실시하고 있음에도 불구하고 치안문제를 국가경찰 사무로 취급해 왔었다. 주민들은 그들의 생명과 재산문제에 대하여 무엇보다도 지방자치단체를 통하여 국가와 접촉하게 된다. 그래서 우선적으로 주민의 생명과 재산의 안전을 보호해주는 것이 지방자치단체이며 자치경찰제도의 존재 이유가 여기에 있다고 볼 수 있다. 그러나 우리나라는 지방자치를 실시하고 있음에도 불 구하고 주민의 생명과 재산의 안전에 대한 문제를 중앙정부가 권한을 행사하고 있다. 이로 인해 국가경찰은 업무의 과부하로 인해 민생치안에 많은 문제점을 노 출하고 있는 것이다. 물론 앞에서 살펴본 바와 같이 국가경찰은 여러 가지 측면 에서 긍정적인 측면도 있으나, 지역적 특성을 반영하여 치안서비스를 제공하는 데 미흡한 부분이 있다. 만약 자치경찰제가 도입되면 주민의 참여를 바탕으로 지 역특성에 적합하고, 주민의 의사에 부응하는 치안행정서비스를 구현할 수 있으며, 또한 지방행정과 치안행정과의 연계성을 높여 지방자치의 완성도를 높일 수 있을 것이다.31)
다음에서는 자치경찰제도의 도입의 당위성을 살펴보고자 한다.
첫째, 지방자치의 종합행정성 제고로 온전한 지방자치 구현32)이다. 지방자치단 체는 주민의 복리증진 뿐 아니라, 주민의 생명과 재산의 보호를 위한 공공단체이 나, 그간 자치경찰제가 시행되지 않음으로써 치안서비스에 대한 주민들의 기대를 충족시키지 못하고 종합행정을 실천하는데 필수적인 경찰력을 확보하지 못해 종 합행정의 실천력, 집행력이 매우 떨어져왔던 것이 현실이다. 자치경찰제 실시를 통해 주민생활과 밀접한 치안서비스를 자치단체의 권한과 책임 하에 자율적으로 처리할 수 있는 집행력을 확보함으로써 주민의 기대에 부응하는 진정한 의미의 종합행정을 온전히 수행할 수 있게 될 것이다.
둘째, 주민과 함께하는 친근한 자치경찰상 정립이다. 자치경찰제는 무엇보다도 국가경찰의 일원구조로부터 나오는 불가피한 폐해를 제도적으로 개선하는 것으로 그동안 국민들에게 경찰은 ‘범죄와의 투쟁자’ (Crime Fighter)로만 비쳐져 왔으나
31) 최종남, “자치경찰제 추진경과 및 과제”『자치경찰추진평가 토론회 발표자료』행정자치부(2007).
32) 전희재 자치경찰제실무추진단장, “자치경찰제 도입방안과 법안에 대한 연구”『자치경찰제실무추진단 주요 업무추진일지』(2006), p. 139.
자치경찰제를 통해 경찰의 대민서비스를 질적으로 제고시키고 중앙경찰의 권력을 분산시킬 수 있다. 아울러 경찰에 대한 주민의 참여를 확대함으로써 지역주민의 의사에 부합되면서 주민의 안전을 지켜주는 친근한 경찰상을 정립하며 지역사회 경찰활동(Community Policing)을 통해 협력치안체제를 강화하고 지역사회의 자발 적인 협력을 이끌어 냄으로써 경찰활동의 효율성도 높일 수 있게 될 것이다.
셋째, 주민의사와 지역특성을 고려한 ‘맞춤형 치안서비스’ 제공이다. 지금까지 자치단체는 지역치안에 대해 아무런 권한과 책임이 없었으나, 자치경찰제 시행으 로 자치단체는 “책임 있는 지역 치안행정, 지역주민에게 봉사하는 치안행정”을 추진할 수 있는 권한과 책임을 갖게 된다. 또한 도시 및 농어촌지역, 유흥업소 밀 집지역, 관광지 등 각 지역적 특성에 따라 경찰인력을 적절히 운용하여 주민요구 에 맞는 ‘맞춤형 치안서비스’를 제공할 수 있게 될 것이다.
마지막으로 체감치안 개선 및 국가전체적인 치안역량 강화이다. 현재의 단일 국 가경찰 체제는 지역치안에 대한 주민참여와 통제와는 거리감이 있게 마련이지만, 자치경찰제는 지역주민들의 참여와 통제가 보장되며, 우리 지역의 치안은 내가 한다는 참여의식도 생겨나게 될 것이다. 나아가 자치경찰은 국가경찰이 업무과부 하로 인해 불가피하게 소홀할 수밖에 없었던 주민생활 주변의 치안수요에 민감하 게 대응하고 자치단체가 지역별로 특화된 치안서비스를 제공함으로써 지역치안에 대한 주민만족도를 향상시킬 것이다. 국가경찰도 이러한 상황에서 자치경찰과의 선의의 경쟁과 협력에 응하지 않을 수 없게 될 것이다. 이러한 경쟁관계를 통해 치안의 사각지대가 해소되어 궁극적으로는 전국적인 치안역량이 대폭 강화될 것 이다.
이상적인 자치경찰의 기본요소를 구성해 본다면 다음 4가지로 요약할 수 있 다.33)
첫째, 지방경찰활동(Local Policing). 국가경찰과의 기능적, 조직적 긴밀한 관계 를 갖고 있으며, 기초자치단체 수준을 넘어 광역행정권에서의 경찰활동을 포함하 는 것으로 국가경찰의 분권적 성격을 갖는 지방경찰제의 근간이다. 이때의 지방 경찰관(자치경찰관)은 주민과의 협력관계를 개발하기 위해 계속성을 가지고 정해 진 구역에서 지역사회경찰관으로서 임무를 부여받아 구역 내에서의 갑작스런 교
33) 안영훈․강기홍,“자치경찰제 확대 및 강화방안”『한국지방행정연구원』(2008).
체됨이 없이 근무함으로써 조직적인 안정성을 가져야 할 것이다.
둘째, 지방자치단체(Local Partnership with Local Government). 행정적으로 한 지역의 종합적인 행정권을 갖고 지역주민의 공공복지를 위하여 자율성을 바탕으 로 종합행정을 구현하는 주체로서 지역사회의 질서유지와 안녕 등을 확보하기 위 한 민생치안을 담당하는 주체가 된다.
셋째, 행정경찰활동(Administrative Policing). 지역공동체의 양호한 질서유지 상 태를 보장하는 행정경찰은 경제거래에 있어서 규율, 도덕, 계약관계, 상속규칙 등 넓은 의미에서의 주민생활 배려와 복리증진을 위한 기능을 담당한다.
넷째, 지역사회경찰활동(Community Policing). 문제해결 중심의 경찰활동을 근 간으로 하게 되면 새로운 경찰활동에서의 전술을 요구할 뿐만 아니라 새로운 조 직접근법이 요구된다. 지역사회의 문제해결을 지향하는 경찰활동은 지역을 담당 하는 경찰관에게 더욱 권한을 부여해줌으로써 그들의 통상적이고 표준화된 임무 를 수행하는 것 이상의 자유재량권을 부여해야 하는 것이다.
국가경찰제도를 유지해 온 우리나라의 경우 이미 15년이 넘게 실시해 온 지방자 치제의 경험과 치안서비스의 부족, 경찰기능의 변화 등이 자치경찰제 도입을 위 한 촉진요인으로 작용하고 있으며, 반면에 자치단체의 경비부담을 비롯하여 정치 적 저항, 자치단체 간 치안수요의 불균형 등은 자치경찰제 도입의 장애요인으로 작용하고 있다.34)
① 자치경찰제도 도입의 촉진요인
첫째, 종합행정의 미비이다. 현행 우리나라의 지방자치는 지역치안문제의 처리가 결여되어 있는 등 종합행정 측면이 저해되고 있다. 특히 경찰과 지방자치단체가 분리되어 있어 지역의 문제를 종합적으로 수행하여야 할 지방자치의 기본적 정신 과 일치하고 있지 않다고 할 수 있다. 둘째, 지방행정 여건의 변화이다. 1995년 지방자치제가 전면 실시된 이후 여러 가지 우려와 부작용에도 불구하고 자치제가 꾸준히 정착되어 가면서 지방행정의 여건은 크게 변화하고 있다. 셋째, 치안행정
34) 이상열, “바람직한 자치경찰제 도입방안에 관한 연구”『한국경찰연구』(2004), pp. 205-206.
여건의 변화이다. 현행 운영 중인 국가경찰은 지역주민에 대한 치안서비스가 미 약할 수 있다. 중앙집권적인 국가경찰은 중앙차원의 정치적 행정수요에 치우치는 경향이 있고 민생치안보다는 시국치안에 중점을 두게 된다. 또한 국가경찰제하에 서는 지역경찰이 지역주민보다는 중앙을 의식하면서 행정을 하게 되므로 주민위 주의 행정을 하기가 어려운 문제점을 지니고 있다. 넷째, 경찰활동에 대한 주민과 시민단체의 통제의지 강화이다. 현재 많은 시민단체에서 경찰의 인권침해나 권한 남용을 꾸준히 더욱 세세하게 감시하고 비판하고 있다. 이 같이 주민이나 시민단 체의 경찰에 대한 통제의지가 강화될수록 국가경찰제하에서 문제가 되어 왔던 무 책임성 등을 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것이다.35)
여건의 변화이다. 현행 운영 중인 국가경찰은 지역주민에 대한 치안서비스가 미 약할 수 있다. 중앙집권적인 국가경찰은 중앙차원의 정치적 행정수요에 치우치는 경향이 있고 민생치안보다는 시국치안에 중점을 두게 된다. 또한 국가경찰제하에 서는 지역경찰이 지역주민보다는 중앙을 의식하면서 행정을 하게 되므로 주민위 주의 행정을 하기가 어려운 문제점을 지니고 있다. 넷째, 경찰활동에 대한 주민과 시민단체의 통제의지 강화이다. 현재 많은 시민단체에서 경찰의 인권침해나 권한 남용을 꾸준히 더욱 세세하게 감시하고 비판하고 있다. 이 같이 주민이나 시민단 체의 경찰에 대한 통제의지가 강화될수록 국가경찰제하에서 문제가 되어 왔던 무 책임성 등을 예방하는 효과를 거둘 수 있을 것이다.35)