장되는 것은 아니다. 입법평가의 법제화와 관련해서 가장 중요한 점 은 법제화의 유형이 아닌 무엇을 법제화를 할 것인가의 문제이며, 이 를 위해서는 입법평가의 의무화를 규정하는 형식적 법제화를 넘어서 어떤 법률을 대상으로 어떤 방법론을 통해 어느 수준까지 입법평가를 할 것인가에 대한 합의가 전제되어야 한다. 이는 ‘입법평가’를 통해 달성하고자 하는 행정비용의 감축과 법률의 효과성이라는 목적을 달 성하기 위해서는 실질적인 입법평가의 의무화가 더욱 중요하기 때문 이다.
기능과 권한의 배분이며, 둘째, 입법평가 과정에 따라 수행을 책임지 는 기관과 이러한 수행결과에 대한 감독을 책임지는 기관간의 구체적 이고 명확한 권한의 설정이다.
이러한 조직을 통한 제도화방안은 독일의 선행연구에서 나타나듯 입 법평가를 담당하는 별도의 독립적인 조직의 설치보다는 기존에 입법 과정에 참여하는 다수의 기관들에게 입법평가와 관련된 기능과 권한 을 부여하는 방안이 현실적이다. 더불어 입법평가 결과의 신뢰도를 향 상시키기 위해서는 무엇보다 명확한 업무와 권한을 지닌 독립적인 감 독기구가 필요하며, 이를 위해 기존에 없었던 새로운 조직을 신설하 는 방안과 기존의 감독조직에게 권한을 부여하는 방안을 고려해볼 수 있다. 그러나 감독기관의 설치와 관련하여 무엇보다 중요한 점은 기 존의 조직을 활용하는 방안이든 아니면 신설 조직을 설립하는 방안이 든 평가결과에 대한 객관적이고 합리적인 검토와 심사를 위해서는 감 독기관의 독립성과 중립성이 유지되어야 한다는 점이다.45)
입법평가 결과에 대한 감독기능은 기타 연방 행정부의 활동과는 다 른 성격을 지니고 있기 때문에 전문가들이 포함된 독립적 조직을 통 해 평가결과를 감독하는 것이 입법평가가 지닌 본래의 목적을 보다 효과적으로 달성할 수 있을 것이다.
제 4 절 입법평가의 한계
독일의 경우 입법평가가 성공적으로 정착하고 있는가라는 질문에 대한 대답은 아직 열려있다. 하지만 이에 대한 합의가 없다고 해서 입법평가의 필요성도 없다고 할 수는 없다. 하나의 제도가 기존의 정 치 사회시스템 속에서 확고한 위치를 차지하고, 시스템의 일부분으로 서 원활하게 작동되기 위한 시간으로서 10여년은 그리 긴 시간은 아
45) 감독기관의 독립성과 중립성 보장은 OECD에서도 강조하는 점이다.
니기 때문이다. 그렇다면 입법평가는 과연 반드시 필요한 제도인가?
이에 대한 대답은 ‘그렇다’이다. 입법평가는 입법과정의 비효율성을 제 거하고 법률의 질을 향상시키기 위한 유일한 대안이기 때문이다. 따 라서 이러한 입법평가의 지속적인 발전과 적용을 위해서 현재 독일에 서 제기되고 있는 문제점에 대한 분석을 통해 발전방안을 논의해 보 는 것은 우리나라에서 입법평가를 도입하여 적용하는 경우 직면할 수 있는 한계를 미리 경험해 보고 보다 나은 대안을 선별하기 위한 준비 작업으로서 의미가 있다.
현재 독일 연방행정부에 의해서 수행되고 있는 입법평가제도는 입 법평가의 결과가 과연 법률안 작성과정에 얼마나 반영되고 있는가라 는 점에서 비판의 목소리가 들리고 있다. 연방각부공통직무규칙 에 는 법률안 작성과정에서 입법평가의 결과를 반영하기 위한 법적 보장 장치가 없다. 동 규칙 제44조에서는 법률의 효과에 대한 설명을 법률 안을 제출할 때 첨부하도록 규정하고 있지만, 입법평가의 결과가 어 떻게 도출되었는지를 확인할 수 있는 장치가 마련되어 있지 않다. 이 는 법률초안을 변경해야만 하는 중대한 문제점에 대한 평가결과에 대 해서도 마찬가지이다. 다만 법률로 인해 발생가능한 비용적 측면에 대한 결과는 다르다. 비용을 수반하는 경우엔 어떠한 방식으로 비용 을 산출하였는지, 또 어떤 논의과정을 거쳐서 예측되는 비용결과가 나 오게 되었는지에 대한 설명을 반드시 첨부하게 되어있기 때문이다.46) 이러한 비용측면의 평가결과와는 달리 연방각부공통직무규칙은 입법 결과에 대한 단순한 ‘설명(Darstellung)’만을 첨부할 것을 규정하고 있 다.47) 이러한 문제점은 결과적으로 형식적인 입법평가의 수행을 양산
46) 연방각부공통직무규칙 제44조 2항.
47) Dittrich, Matthias, Folgenabschätzung von Gesetzen in Deutschland und Großbritannien.
Ein Vergleich zum Stand der Institutionalisierung, AVM 2009, S. 32-34; Bräunlein, Tobias, Integration der Gesetzesfolgenabschätzung ins politisch-Administrative System der Bun-desrepublik Deutschland, Peter Lang, 2003, S. 229.
하는 결과를 나타내었다. 실제로 2006년 연방정부에서 제출된 154개의 법률안중에서 60%에 달하는 89개가 형식적인 입법평가결과서를 제출 하였다.48) 입법평가의 목적이 법률안에 대한 효과를 예측하여 보다 효 율적인 대안을 찾기 위한 것인데, ‘형식적인 평가’에 그치게 되고 입 법과정을 통해 실질적인 반영이 이루어지지 않는다면 평가가 갖고 있 는 의의는 퇴색할 수밖에 없다.
또한 입법평가 책임기관인 소관부처에 의한 평가결과에 대해 다른 부처들은 소관부처의 입법평가 결과를 단지 수용해야하며, 결과에 대 한 이의를 제기하거나 ‘검증’할 다른 수단이 없다는 문제점도 제기되 고 있다. 입법평가과정에서 소관부처 외에 다른 부처들의 역할이 매 우 제한적인 현재 상황에서는 결과적으로 소관부처에 의한 거의 단독 적인 결정이 될 수밖에 없다.49) 현재 조직체계에서는 입법평가결과에 대한 독립적인 감독기관은 없으며, 소관부처 협의와 각료회의가 감독 기관으로서 임무를 수행하고 있다. 그러나 입법평가결과에 이르는 과 정에 대한 구체적인 설명이 전제되어있지 않은 현실은 결과적으로 기 타 연방행정부처가 소관부처의 입법평가결과를 검증할 수 있는 가능 성을 제한하게 된다. 이는 곧 소관부처를 포함한 내부적인 기구에 의 한 감독기능이 형식적인 절차에 머물게 될 가능성을 배제할 수 없다.
따라서 입법평가를 책임지고 수행하는 기관인 연방행정각부의 업무와 역할을 조정하고 통제할 수 있는 중앙조직이 필요할 것으로 보인다.
또한 입법과정의 사전적 절차에서 이루어지는 입법평가의 경우 감 독기능은 부처협의 및 각료회의가 담당하고 있지만, 소관부처를 포함
48) Sylvia Veit는 2006년 연방정부에 의해 제출된 154개의 법률안을 대상으로 입법평 가의 내용을 분석하여, ‘형식적 수행’과 ‘실질적 수행’으로 분류하였다. 형식적 수 행(formale Erfüllung)이란 평가의 근거를 제시하지 않은 채 미사여구 중심으로 결과 서를 작성한 것을 의미하며, 실질적 수행(tatsächliche Erfüllung)이란 평가의 근거를 포함하는 결과서를 의미한다; Veit, Sylvia, Bessere Gesetze durch Folgenabschätzung?
Deutschland und Schweden im Verglich, 2010, S. 180-183.
49) Veit, Sylvia, Bessere Gesetze durch Folgenabschätzung? Deutschland und Schweden im Verglich, 2010, S. 256-258.
한 내부적인 기구에 의한 감독은 본래 의도하는 감독기능을 수행하는 데 한계를 지닐 수밖에 없다. 따라서 형식적 평가가 아닌 실질적인 입법평가기능을 보장하기 위해서는 독립적인 감독기관을 설립하거나 또는 입법평가에 대한 감독과 관련하여 국가규범통제위원회의 권한을 확장하는 방안 등 독립적인 감독기구의 마련이 반드시 이루어져야 할 것으로 보인다.