1) 문제제기
입법평가는 다양한 단계 및 절차를 통해 입법의 질 향상을 목적으로 등장하였다. 그러나 소기의 목적을 달성하기 위해서는 무엇보다 입법 평가의 제도화가 전제되어야 하며, 이는 입법평가의 수행을 의무화하 기 위한 법적 근거를 마련하는 동시에 평가를 책임지는 기관과 평가결 과에 대한 감독기관을 설치함으로써 가능하게 된다. 행정 및 정치학의 관점에서 제도화란 법적 및 사회적 구조를 안정화시켜나가는 과정을 의미하며 이런 관점에서 입법평가의 제도화란 행정시스템속에서 입법 평가의 위치를 공고히 하는 것과 더불어 입법평가의 기법이나 수단을 일상적으로 적용할 수 있게 만드는 것이라고 정의할 수 있다.29) 이러 한 제도화를 위해서는 특히 입법평가를 담당하는 조직을 구성하고 법 령을 통해 입법평가를 의무화하는 것이 중요하며, 입법평가의 법제화 에는 입법평가의 수단과 도구에 대해서도 명확히 규율해야 한다.30)
그동안 독일에서 논의되어왔던 입법평가의 제도화를 위한 연구는 크게 입법평가의 법제화 방안과 입법평가조직을 통한 제도화 방안으 로 구분할 수 있다. 입법평가의 법제화 방안이란 입법평가를 어느 수 준의 법제를 통해 규율할 것인가에 대한 연구로써 입법평가 시행의 용이성이나 구속력 등에 따라 헌법을 통해 규율하는 방법을 비롯하여 법률, 법규명령 또는 행정부 내부규칙에 의한 규율방법 등이 제기되
29) Unkelbach, Ingo, Die Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung auf Landese-bene, Shaker 1998, S.7.
30) Dittrich, Matthias, Folgenabschätzung von Gesetzen in Deutschland und Großbritannien.
Ein Vergleich zum Stand der Institutionalisierung, AVM 2009, S.6.
고 있다.31) 입법평가조직을 통한 제도화 연구는 평가과정에 참여하는 다양한 기구들간의 업무와 권한을 합리적으로 배분하고 조정하기 위 한 방안을 의미한다. 입법평가란 합리적이고 효과적인 입법절차를 통 해 행정비용을 감축하고 보다 나은 법률제정을 도모하기 위한 방법이 다. 따라서 입법평가조직을 통한 제도화 방안에는 입법과정에 참여하 는 기관들과의 관계, 특히 업무 및 권한 배분을 어떻게 할 것인가에 대한 내용이 핵심을 이루게 된다. 이는 곧 입법과정에서는 연방의회 (Bundestag) 및 연방참의원(Bundesrat)외에도 연방행정부처 등이 중요한 역할을 수행하고 있고, 입법평가조직의 설립은 따라서 기존의 입법절 차에 참여하는 다양한 기관들과 입법평가조직간에 업무와 권한의 분 배에 있어서 어떻게 조화를 이루어야 하는가에 대한 논의가 중요함을 의미한다. 또한 입법평가는 입법계획에서부터 적용중인 현행법률안까 지 평가대상이 상당히 광범위하며, 평가기법 또한 다양하다. 이렇듯 복 합적이고 종합적인 입법평가업무를 하나의 기관에게 위임한다는 것 은, 업무의 과부하는 물론 입법평가에 대한 신뢰도의 측면에서 문제 점이 드러날 가능성이 높다. 따라서 평가유형 및 기능을 고려하여 다 수의 기관에게 업무 및 권한을 배분함으로써 담당기구들간의 조화와 협력을 이끌어낼 수 있는 방안을 우선 고려해야 한다. 즉, 입법평가를 담당하는 상설조직의 설립은 참여하는 기관들간의 업무와 권한을 공 정하고 합리적으로 배분함으로써 담당기구들간의 조화와 협력을 이끌 어낼 수 있어야 비로소 소기의 목적을 달성할 수 있을 것이다.
2) 연구성과
이에 따라 연방각부공통직무규칙의 개정이 있기 전부터 독일에서는 입법개혁을 위한 제도화 연구가 꾸준히 진행되어 왔는데, 대표적인 연
31) 홍준형, 입법평가 법제화방안에 관한 연구, 2006, LECG Korea, 60-61쪽; 최윤철, 전게논문, 2005, 340-342쪽.
구들로는 1993년 운켈바흐(Ulkenbach)의 주차원에서 입법평가 제도화 (Die Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung auf Landesebene), 2001년 뵈렛(Böhret)과 콘첸도르프(Konzendorf)의 입법평가 입문서(Hand-buch Gesetzesfolgenabschätzung) 그리고 2004년 슈파이어 국립행정대학 원에서 열린 규제철폐를 위한 포럼에서 보네(Bohne)가 발표한 관료주 의 철폐를 위한 제도적 조건과 기준(Kriterien und institutionelle Voraus-setzungen des Bürokratieabbaus), 2009년 디트리히(Dittrich)의 독일과 영 국에서의 영향평가(Folgenabschätzung von Gesetzen in Deutschland und Großbritannien) 등이 있다.
먼저 운켈바흐는 입법평가 제도화를 위한 담당조직을 어떻게 구성 할 것인가를 중심으로 제도화연구를 수행하였다. 조직체계와 관련하 여 입법부 소속의 담당조직과 행정부 소속의 담당조직, 감사원을 통 한 입법평가조직 그리고 외부의 학술연구기관으로 구분하여, 각각 조 직의 기능과 권한을 소개하고 있다. 그 밖에 입법평가 제도화를 위한 조치로써 담당인력의 훈련교육 및 재교육을 실시할 것을 제안함과 동 시에 절차규정과 정기적인 보고서 제출을 제시하고 있다.32)
뵈렛과 콘첸도르프는 2001년 입법평가에 대한 입문서를 통해서 입 법평가 제도화방안을 세 가지 측면에서 간략하게 언급하였다. 첫째는 법규정을 통한 제도화, 둘째는 상설조직의 설립 그리고 마지막으로 입 법평가를 위한 전문인력의 양성을 제도화 방안으로 제시하였다. 특히 입법평가 조직구성과 관련하여 기존의 연구를 통해 제시되었던 다양 한 모델들을 바탕으로 행정부에 대한 전심기구로서 계획이나 초안에 대한 입법평가를 실시하는 조직으로 규범심사기구(Normprüfungsstelle) 와 의회의 위탁에 따라서 입법평가를 실시하는 조직으로 의회학술처 (Parlamentsdienst) 그리고 정부 또는 의회의 위탁에 의하여 입법평가를
32) Unkelbach, Ingo, Die Institutionalisierung der Gesetzesfolgenabschätzung auf Landese-bene, Shaker 1998, S. 11-52.
실시할 독자적인 연구소를 설치하거나 또는 기존의 연구소를 활용하 는 방안을 제안하였다.33)
보네는 성공적인 행정개혁을 위한 입법평가의 역할을 강조하면서 입 법평가는 입법개혁의 주요수단으로서 중요한 의미를 지니고 있다고 평 가했다. 더불어 입법평가를 통한 규제개혁이 실효성을 거두기 위해서 는 무엇보다 입법에 관여하는 행정부와 의회를 통한 안정적인 적용을 보장하기 위한 법제화와 더불어 행정부와 입법부로 이원화된 입법평 가조직체계의 필요성을 역설하였다.34)
디트리히는 독일에서의 입법평가 제도화의 현황과 유형을 영국과 비 교하고 있는데, 두 나라에서 입법평가제도가 다르게 유형화된 이유를 조직적 측면, 법적근거 측면, 입법평가의 방법론적 측면으로 구분하여 연구하였다.35)