(1) 배 경
오스트리아의 입법기술지침은 행정개혁조치의 일환으로78) 1970년 10월 14일 법령의 통일적 법기술과 언어적 형성을 위하여 연방수상청에 의해 마련되어 관보에 공포되어 시행되었다.79) 1970년 입법기술지침(Legisti-sche Richtlinien 1970)은 오스트리아의 입법기술분야에 있어서 그 동안 여러 가지로 보충과 변화의 경험속에서 성립된 것으로서 매우 의미 있는 입법기술지침이라 할 수 있다. 이 지침의 성립은 당시 스위스에서 법적으로 격렬하게 논의되고 있던 입법기술에 관한 연방수상청의 지침 (1971년에 성립)에도 많은 영향을 미쳤다.80) 또한 1970년 입법기술지
78) Gerhart Holzinger, Legistische Richtlinien 1979 und Verwalt-ungsreform, in : Th.Öhlinger(Hrsg.), Methodik der Gesetzgebung, aaO, SS.239∼249.
79) BKA -Verfassungsdienst, GZ 43. 984-2b/70 vom 14.10.1970.
80) 스위스의 입법기술지침에 관한 것은 한국법제연구원, 법령입안기준개발에 관한 연 구(Ⅱ), 2004 참조.
침에 포함된 “자동화에 적합한 법령입안을 위한 잠정적 지침(Vorläufi-gen Richtlinien für die Abfassung automationsgerechter Re-chtsvorschriften)”도 외국에서 많은 주목을 받았다. 81) Heinz Schäffer, Legistische Richtlinien in Österreich. Entwicklung,
Stand und wissenschaftliche Kritik, ZG 1987, S.115.
되지는 않았지만 다음과 같은 명시적 협조와 함께 공시되었다. 즉, “이들
를 담당하는 연방부처들의 통일성유지를 위한 일반 업무 및 “행정개혁의
84) Rundschreiben des BKA-Verfasungsdienst vom 23.12.1970, GZ 45.
373-2a/70.
85) Dietmar Jahnel, EDV Einsatz bei der Gesetzgebung in Österreich, in : Susanne Bachmann/Dietmar Jahnel/Georg Lienbacher(Hrsg.), Ge-setzgebungsverfahren und Gesetzesqualität, Wien 1992, S.63.
것으로 인하여 이루어질 수 있도록 체계적으로 분류되어야 한다.
- 피상적인 사실관계요소는 포기되어야 한다.
- 모든 정보들은 쉽게 파악될 수 있어야 한다.
- 이미 파악된 정보들의 재적용에 주의를 기울어야 한다.
- 서명날인과 개인적인 사유들에 대해서는 가능한 한 자제해야 한다.
- 장황한 서술, 불확정법개념, 재량, 일반조항, 이중권한 그리고 공동 권한 등 특정 규율기술들은 명시적으로 전산화에 저해가 되거나 방 해가 된다.
이 지침 그 자체는 “1970년 입법기술지침”보다 더 명확하고 더 체계적 이라고 간주되었다. 그러나 실제적으로 이 지침은 법발전에 대해서는 어 떠한 지속적인 영향을 부여하지 못했다. 이 자동화작업의 실시에 즈음하 여 많은 문제들이 산적하게 되었고, 그 적응과정이 오랜 기간이라는 것 이 문제였다. 또한 자동화분야가 당시에는 생각하지 못하였을 정도로 급 속히 전개되어가고 있었다.
2. 1979년 입법기술지침의 성립
(1) 배 경
1970년 입법기술지침이 시행되면서 실무가 및 학자들사이에 그 내용 에 있어서 적정하지 못한 사항이 지적되었고 또한 실무상 중요한 것과 중요하지 아니한 것 상호 간을 충분히 정리하지 않았다는 등 시대착오 적․비합목적적인 것이 다수 포함되어 있다는 지적을 많이 받았다.86) 또 한 1970년부터 단행된 행정개혁이 본격화함에 따라 오스트리아 법질서 상황의 개선과 단순화 및 보다 나은 그리고 평이한 법에의 근접이란 구 호 하에 행정개혁의 근본적인 취지에 부합하는 입법기술지침의 개편이 요구되었다. 이러한 행정개혁은 당연히 입법기술지침에까지 확대되었다.
86) 이에 관하여는 1970년의 지침에 대한 정확한 내용분석을 하지 않고 또한 학문적 비판 없이 제기된 것이라고 하는 견해도 있다. 자세한 내용은 H.Schäffer, Legi-stische Richtlinien in Österreich, in : Jürgen Rödig(Hrsg.), Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung, 1976, S.192ff.
그리하여 연방수상청에서는 새로운 기준의 설정을 위하여 연방각부처장
“행정개혁을 위한 총서(Schriftenreihe zur Verwaltungsreform)”라 는 책자형식으로 출간함으로써 행정실무에서 입법기술의 문제에 높은 관심 을 불러일으켰으며, 또한 단순한 행정내부의 회람의 경우보다도 더 강력한 수용을 하게 된 계기가 되었다.
87) H.Schäffer, a.a.O., S.119f.
88) Gerhart Holzinger, Legistische Richtlinien 1979 und Verwaltung-sreform, in : Th.Öhlinger(Hrsg.), Methodik der Gesetzgebung, a.a.O., S.239.
셋째, 1979년 입법기술지침은 각 주들 및 의회의 기관들과 협정을 체
법령용어의 이해성 원칙(Prinzip der Verständlichkeit)과 관련하 계와 개관성(Sachzusammenhang und die Übersichtlichkeit)”을 요구하고, 그리고 이러한 방식으로 형성된 체계에 따라서 법령의 개별적
Ver-ständlichkeit und juristische Präzision Gegensätze, ZG 1986, S.117f.
되는 것이나, 이 지침에서는 정치적 변동의 경우에도 단지 법질서 내부 체계만을 고려하는 아주 잘 훈련된 입법자를 입법의 준비작업에 배치하 는 것이 중요하다는 것을 암시하고 있는 것이다.
1979년 지침의 목차에서는 “법령의 내용적 형성”을 위한 부분과 “법령 의 형식적 형성”에 관한 부분으로 나누고 있으며, 그 내용에 따른 개별적 지침들은 대부분 법적 명확성의 기여를 위하여 확정되어진 기술적인 지 침이다. 그외에도 합리적 입법의 필요성 및 입법계획의 필요성도 항목별 로 언급하고 있다. 특히, 1979년 지침에서는 “법조문의 작업시에 가능한 한 계획기술(예를 들면, 비용효용분석, 시뮬레이션, 도상계획기술(Netz-plantechnik)을 동원할 것”을 권장하고 있으며, 법령초안의 재정적 효과 들을 가능한 자세히 기술할 것을 규정하고 있다. 그리고 비교적 간략하게 컴퓨터에 의한 법령의 정당한 실행가능성에 대한 고려를 하도록 하였다.
또한 법령안에 대한 이유서(Motivenbericht)는 의회에서의 논의와 또한 추후 법적용을 위한 법률문서(Gesetzeselaborat)로서 중요한 부 분을 이룬다. 1979년 지침에서는 이 부분에 관하여 많은 부분을 할애하였 다. 법률 및 의회의 본회의와 협동으로 제정되는 법규명령들 그리고 법적 명확성에 기여하는 관점에서 평가를 위하여 보내어진 초안들은 이유서를 첨부하여야 하며, 그 내용은 “알기 쉬워야(instruktiv)” 한다고 규정하고 있다. 이것은 강제적이지는 않지만 경우에 따라서는 (공식적인 평가절차 이전의) “예비평가”에 해당하는 단계로 간주되었다. 또한 법률 또는 법률개 정에 따른 재정적 추가비용(인적 구성, 물적 비용)의 언급은 입법절차에 있어서 객관적인 결정에 이바지하는 것이어야 한다고 규정하였다.
3. 1990년 입법기술지침의 성립
(1) 배 경
1979년 입법기술지침은 1970년 지침에 대하여 법이론적 지식하에 내 용의 합목적적인 확대와 보충을 한 것이었으며, 당시의 입법기술분야에 서 찾아보기 힘든 진보적이고 선진적인 내용을 다수 포함하여 입법기술 의 합리화와 표준화를 지향하는 유럽국가들 사이에 비상한 관심을 불러
일으켰다. 그러나 이 지침이 본격적으로 시행되면서 실무계와 학계에서
로 지침의 내용을 변경할 필요성이 제기되었다. 특히, 1981년 7월 1일
다. 규범을 작성할 때에는 ①법령에서 어느 정도 일정한 행위를 명령하
여 존립할 수 있다. 이것은 해석상의 문제를 야기할 수 있기 때문에 해
관에게 재량이 주어져야 된다고 고려될 경우에는 이를 되도록 명확히 규 정 정비할 필요가 있다”(지침 84). “불확정 법률개념”이 사용될 경우에는 부여된 여지가 명백할 정도로 불확정성의 한계를 가능한 한 정확하게 설 정하여야 한다(지침 87)라고 하고 있다.
넷째, 구성양식(Formelle Gestaltung)과 관련하여 제명, 약칭, 공 포조항 등의 작성요령에 관한 사항을 규정하고 법령의 편제와 관련하여
“20개 조문이상으로 구성된 법률 또는 법규명령은 거시적으로 편성되어야 한다. 동시에 최상위의 편성단위로 “편(Teil)”, 중간단위로는 “장(Haupt-stück)”, 최하위의 편성단위로는 “절(Abschnitt)” 이 사용되어야 한다”
(지침 111). 목차는 “20개 조항이상을 가진 모든 법률은 목차를 보유할 수 있다. 목차는 면수표기를 하지 않고 거시적 편제와 모든 조항의 표제를 포함하여야 한다. 목차는 법령의 표제와 공포조항 다음에 위치한다. 법률 개정에 있어 목차는 경우에 따라 새롭게 공포되어야 한다.”(지침 119)라 고 규정하고 있다.
마지막으로 부록 1에서는 약어목록과 부록 2에서는 법령의 시간적 효 력범위에 관한 규정의 구성에 관한 연방헌법지원국의 회람을 제시하고 있다.
(3) 오스트리아의 EU 가입에 따른 1990년 입법기술지침 보완 1994년 6월 12일 오스트리아의 유럽연합가입에 관한 연방헌법률의 성 립으로 1995년 1월부터 오스트리아는 유럽연합의 구성원이 되면서 모든 EU법규범은 오스트리아에도 적용되었다. 따라서 오스트리아 공화국이 유럽연합(EU)의 회원국이 된 것과 관련하여 연방법령들은 유럽연합의 법과 이와 관련하여 준수되어야 할 연방헌법규정과의 통일성 및 일치성 을 유지할 필요성이 제기되었다. 이에 연방정부는 1998년 4월 21일 내 각회의에서 오스트리아 공화국이 유럽연합의 회원국이 된 것과 관련하여 연방각부와 산하 기관들이 입법안을 작성함에 있어 1990년의 입법지침을 보충하는 지침으로서 “오스트리아의 EU 가입에 따른 1990년 입법기술지 침 보완(Ergänzungen zu den Legistischen Richtlinien 1990 im
Zusammenhang mit der Mitgliedschaft der Republik 용(Verweisungen), 제재조치와 강제수단(Sanktionen und Zwangs-mittel) 및 인용규칙(Zitierregeln)에 관한 사항등을 규정하고 있다.
할 예측불허의 가능성과 관련하여 해당 수범자가 애매모호한 상태에 방
는 전체 회원국들을 겨냥할 수 있다. 늦어도 지침에 규정된 전환기간의 경과 전까지는 국내의 법률상태가 지침내용과 일치되도록 하여야 한다.
전환이 연기되는 경우에 회원국은 사실적인 어려움, 예컨대 연방국가의 구조에서 발생하는 사실적인 어려움을 이유로 이의를 제기할 수 없다.
지침의 전환을 위한 관할권은 연방국가에 있어 권한배분의 기준에 의하 여 결정된다. 오스트리아 헌법에 따라 지침의 전환을 위한 법령형식으로 는 헌법, 법률과 법규명령이 고려된다. 특별한 경우에는 오스트리아 헌법 에 따라 필요한 법령형식으로 전환이 이루어져야 한다.
4. 주차원에서의 입법기술지침의 성립
입법기술의 실무와 관련하여 오스트리아에서는 연방차원 뿐 아니라 주들
입법기술의 실무와 관련하여 오스트리아에서는 연방차원 뿐 아니라 주들