연방헌법 제18조제1항에서는 모든 국가행정은 법률에 의거하여 집행한 다고 규정하고 동조제2항에서는 모든 행정관청(Verwaltungsbehörde) 은 “법률에 근거하여(Grund der Gesetze)” 그 관할범위내에서 명령 (Verordnungen)을 발할 수 있다고 규정하여 행정기관의 일반적 명령 제정권을 인정하고 있다. 명령은 법률의 하위규범으로서 법률에 근거하 는 경우에만 제정할 수 있으며, 일반적․추상적인 법률의 내용을 구체적 으로 집행하기 위하기 위해서만 제정될 따름이다. 따라서 법률의 범위를 벗어나는 명령은 연방헌법재판소의 심사대상이 된다(연방헌법 제89조).
명령은 그 내용적 관점에서 법형성적 명령(통상명령, 가격결정명령 등), 승인명령, 특별명령, 지시 또는 금지명령, 확정명령 등으로 구분되나 법 률과의 관계에서 의미있는 구분으로서 헌법과 직접적인 연관성이 있는 독 29) Th.Öhlinger, a.a.O., S.124.
립명령(Selbständige Verordnungen)과 집행명령(Durchführungs-verordnungen)이 있다.30)
1. 독립명령
독립명령은 특별한 헌법적인 수권에 의하여 발해지는 것으로서 일반적 으로 법률과의 관계에서 다음과 같은 것이 있다.
(1) 법률보충명령(Gesetzesergänzende Verordnungen)
연방헌법 제118조제6항에서는 “자치단체(Gemeinde)는 고유한 관할범 위에 관한 사항에 관하여 예상되거나 또는 현존하는 지역의 사회생활을 방 해하는 부정행위를 자유로운 자기결정으로 이를 직접 방지하거나 제거하기 위하여 지역경찰명령(ortspolizeiliche Verordnungen)을 발할 권리 및 이에 따르지 아니하는 자에 대한 행정적 위반죄(Verwaltungsüber-tretung)를 선고할 권리를 가진다”고 규정하고 있다. 이 명령은 법률에 저촉하는 명령을 허용하는 것이 아니라, 자치단체의 특수성의 관점에서 규율의 결함이 발생할 가능성이 있는 법률 및 명령을 보완하려는 것이 다. 따라서 이 명령은 연방 및 주의 기존의 법률 및 명령에 위배되어서 는 아니된다.
(2) 법률대위명령(Gesetzesvertretende Verordnungen)
이에 해당하는 사례로서는 연방헌법 제78c조제2항에서 “연방경찰본부 (Bundespolizeidirektion)의 창설 및 그 지역적 관할범위의 결정은 연방정부의 명령으로 정한다”라고 규정하고 있는 것이다. 따라서 연방법 률은 이러한 사항에 관하여 규정할 수 없다. 또한 연방헌법 제103조제2 항의 규정에 의하여 주정부의 구성원에 대한 관할사항의 배분을 주정부 가 스스로 의결하는 의사규칙(Geschäftsordnung)으로 규정하도록 한 것도 이에 해당한다. 이러한 관할체계의 규율은 주법률로서 제정하는 것 30) Bernhard Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2 Aufl., Wien/
New York 2003, S.223f.
은 허용되지 아니한다. 기타 연방헌법 제65조제2항의 연방대통령의 직무
의안을 제출하여야 한다. 당해 명령이 선행하는 규정에 따라 연방정부에 의하여 페지된 경우에는 폐지의 효력발생일부터 당해 명령에 의하여 무 효가 된 법적 규정은 다시 효력을 가진다(동조제4항).
이러한 긴급명령은 연방의 헌법적 법률의 규정에 대한 개정을 의도하 는 것이어서는 아니되며, 연방의 영속적인 재정부담, 각주․자치단체의 재정부담, 연방시민의 재정상 의무, 국유재산의 처분, 연방헌법 제10조 제1항제11호32)에 열거된 사항에 관한 조치, 단결권 또는 임차인보호의 영역에 관한 사항 등을 대상으로 하여서는 아니된다(동조제5항).
둘째, 연방헌법 제97조제3항은 주의회를 직시에 소집할 수 없거나 불 가항력으로 그 활동이 방해받는 때에는 헌법상 주의회의 의결을 요하는 조치의 신속한 발령이 공중일반에의 명백하고 회복불가능한 피해를 방지 하기 위하여 필요한 경우에는 주의회는 비례대표선거의 원칙에 따라 임명 된 주의회위원회와의 협의에 의거하여 잠정적 법률변경명령(vorläufige gesetzändernde Verordnungen)으로 이 조치를 취할 수 있도록 규 정하고 있다. 이 조치를 취한 때에는 주정부가 연방정부에 지체없이 이 를 보고하여야 하며, 주의회의 소집에 관한 장해가 제거된 때에 즉시 주 의회가 소집된다.
2. 집행명령
연방헌법 제18조제2항에서는 모든 행정관청에게 법률에 근거하여 그 관할범위내에서 명령을 발할 수 있다고 규정하고 있으므로, 관할관청은 법률의 시행과 밀접한 관계가 있는 법률의 하위규범으로서의 집행명령을 제정할 권한도 가지고 있다. 내부적으로 집행명령은 순수한 집행명령과 법률의 규정내용을 명확히 하여 이를 구체화한 것과 특별한 법률의 수권 에 의한 명령을 구체화한 것 등이 있다.
32) 연방헌법 제10조제1항제11호에서는 제12조에 해당하지 아니하는 노동법, 사회보 험 및 계약보험제도, 농임업의 영역을 제외한 근로자 및 피고용자를 위한 회의소를 연방의 입법 및 집행권으로서 규정하고 있다.