1.1. 일제 이전의 수리시설과 유지관리조직
○ 조선시대에는 한발과 홍수가 5∼6년에 1회의 빈도로 잦아 초기부터 수리시 설을 관리하는 관서를 설치하고 제언 수축과 개간·간척을 확대하였으며, 세 종24년(1441)에는 측우기를 제작하여 각 도·읍에 비치하고 우량을 측정·보 고하는 한편 기상통계를 작성토록 하였다(김정부 외, 2001, pp.16-17).
- 조선시대 519년 동안 한해는 5년에 1회, 홍수는 6년에 1회, 폭풍은 26년 에 1회, 서리는 24년에 1회, 우박은 29년에 1회, 지진은 6년에 1회의 빈 도였다.
- 수리 관련 행정기구로는 세조 초(1459년 이전)에 제언사를 설치하였다 가 임진왜란 후 폐지하였으며, 현종 3년(1661년)에 제언사를 부활시켰다 가 광무 3년(1899년)에 폐지하였다.
- 세종 때의 측우기록은 임진왜란 때 소실되었으나 ①월별 강수량 측정 통 계(1770～1910년의 140년 기록), ②월별 강수일수 측정치(1626～1910년 의 285년 기록), ③서울 청계천 홍수 기록(1400～1859년의 460년 기록)
등 3종의 강우통계가 현재 전해지고 있다.
여개에 불과하고 나머지는 모두 그 이하로서, 이 때문에 다수의 제언이
- 1908년에 조직된 옥구군 미면 미제(米提)의 수리계절목에 의하면, 제언 소착시(沼鑿時)의 식비는 논의 소유주(畓主)가 맡고 경작인은 부역한 뒤 두락당 엽전 1전씩 수합하여 비용을 제하고 남은 금액을 계전의 본전으 로 삼아 월 4%로 식리하며, 경작인이 부역하지 않을 경우 벌전으로 엽전 1냥씩 징수하도록 하였다. 즉 계원은 용수권을 갖고 의무적으로 부역과 계전을 납부하지 않으면 안 되었다.
- 수리계는 공유시설에 한한 것이 아니라 국유시설에도 성립되었으며, 지 주와 소작인을 막론하고 용수권을 보유한 자는 계원이 될 수 있었다. 수 리계는 ① 용수권, ② 부역출력, ③ 비용부담(계전)의 3요소가 결합된 수 리시설 공동이용조직이었다(김성호 외, 1996a, p.208).
1.2. 일제의 수리조합 설치와 수리시설 관리체계의 2원화
○ 광무 10년(1906) 4월 탁지부령 제3호 「수리조합조례」를 발포하여 역사상 최초의 근대적인 수리조직으로서 수리조합을 설치하도록 한 바, 법인격이 부여되지 않은 ‘인가조합’이라는 한계는 있으나 전통의 수리시설 공동이용 조직인 수리계와 마찬가지로 용수권·부역현품·조합비의 3요소를 구성요건 으로 하였다.
- 조합의 사업에 의해 이익을 받는 토지의 구획 안에 토지를 소유한 자를 조합원으로 하여(제2조), 탁지부대신의 인가를 받아 조합을 설치하며(제 3조), 탁지부대신이 지정한 자가 조합을 관리한다(제4조).
- 조합의 비용은 토지 면적·등급에 따라 조합원이 부담하며(제5조), 조합은 그 사업을 위하여 부역현품 및 조합비를 조합원에게 부과할 수 있다(제6 조).
- 조합은 탁지부대신이 지정하는 적립금을 적립해야 하며(제9조), 탁지부 대신의 인가를 받지 않으면 기채할 수 없다(제10조).
○ 1908년 「수리조합 설치요항 및 모범조례」를 발포하여 조합 운영에 필요 한 비용과 부역현품 등을 조합원에게 부과할 수 있는 권한을 수리조합에 부 여함으로써 옥구서부수리조합(전북농조 구역)을 효시로 임익, 밀양, 마구평 등의 수리조합이 출현하여 1910년까지 몽리면적 7,980정보의 6개 조합이 결성되었다.
- 기존의 수리조직인 몽리계·수리계 등과는 별도로 수리조합이 새로 결성 되었지만 양자 간에 별 차이가 없어 수리시설 관리체계가 이원화되었다 고는 할 수 없는 상태였다.
○ 1910년대 수리시설 현황 및 관행 조사와 제언 수축: 일제는 쌀 증산책으로 경종법 개선과 관개수 확충을 추진하고, 기존 수리시설을 최대한 이용한다 는 방침 하에 수리관행조사 및 수리현황조사를 실시하고, 기존의 제언과 보 에 대한 수축사업을 실시하였다.
- 수리관행조사의 중점은 소유관계 조사로서, 일제는 이를 통해 제언은 대 개 국유, 보는 공유로 결론짓고, 이후 국유 제언을 수축하였다.
- 1912년 조사(朝鮮總督府 官房土木部, 治水及水利踏査書, 1920)에 의 하면 평야를 흐르는 전국 9개 강 유역에서 제언에 의한 관개면적이 21,000정보인데 보에 의한 관개면적이 92,000정보로서, 보가 관개시설의 주류를 이루고 있었다.
- 1910년대 기존 수리시설 현황: 전국에 제언 6,384개, 보 20,707개로서, 이 중 수축을 요하는 것은 제언 2,987개(46.8%)와 보 5,276개(25.5%)였다 (표 10-3).
표 10-3. 1910년대 기존 수리시설 현황
1918년에 총 15개 조합(몽리면적 40,863정보)이 설치되었다.
○ 1917년 「조선수리조합령」의 발포에 의해 「수리조합조례」가 폐지되고 수리조합 제도가 완비되었다. 총 42개조와 부칙으로 구성된 이 법령의 주요 내용과 특징을 들면 다음과 같다.
- 수리조합은 법인임을 명시(제1조)하였으며, 이 령에 의해 설치한 수리조 합은 ‘수리조합’이란 명칭을 사용하고 그렇지 않으면 이 명칭을 사용할 수 없도록 하였다(제2조의 4). 이리하여 전통의 수리조직인 수리계는 법 인격이 없는 임의조직이 됨으로써 수리시설 관리체계가 이원화되었다.
- 조합의 구역은 수리조합사업에 의해 이익을 받을 토지로 하며, 조합원 은 구역 내에 토지·가옥 기타 공작물을 소유한 자로 함으로써(제2조) 소 작인은 조합원이 될 수 없었다.
- 수리조합을 설치하고자 할 때에는 조합원이 될 자 5인 이상이 창립자가 되어 조합규약을 만들고, 조합원이 될 자 1/2 이상으로서 토지 총면적의 2/3 이상에 해당하는 토지 소유자의 동의를 얻어 조선총독의 인가를 받 아야 한다(제3조)고 함으로써 소규모 토지소유자의 설립 반대를 봉쇄하 였다.
- 조합장을 비롯한 간부 직원은 도지사가 임명하거나 그 인가를 받도록 하 고(제6조), 재산 처분에 대해서도 도지사의 인가를 받도록 하여(제38조, 제39조) 행정관서의 통제를 받도록 하였다.
- 수리조합은 조합원에 대하여 조합비 및 부역현품을 부과할 수 있다고 함 으로써(제18조) 전통의 수리계와 마찬가지로 용수권·부역현품·조합비의 3요소를 구성요건으로 하고 있다.
○ 1919년 「수리조합보조규정」을 발포하여 일정 규모 이상의 수리조합 사업 에 대해서만 국고보조를 지원하도록 하고, 조합 사업이 아닌 제언·보의 신 설·수축 사업은 국고보조 지원 대신 지방비 보조를 받도록 하였다.
- 사업지 면적 200정보 이상, 공사비 예산 4만엔 이상의 수리조합 사업에 대해 공사비 예산액의 15% 내에서 보조금을 교부하며, 조합의 신청이 있을 경우 총독부에서 사업지 답사와 측량·설계 등을 시행한다는 등의 내용을 규정하였다.
- 수리조합에 대한 우대조치로 “유력한 수리계들은 수리조합이 되기를 바 라지 않지만” 수리조합으로 조직을 변경하는 수리계도 출현하였는데, 이 에 대해 동경제대 경제학과 교수 시카다니(猪谷善一, 『朝鮮經濟史』, 1928, pp.90-91)는 “수리사업이 긴급한 마당에 이처럼 수리조합과 수리 계의 조화가 없다는 것은 유감된 일”이라고 하였다(김성호 외, 1996a, pp.217-218)
○ 제1차 산미증식계획기(1920-25)에는 1920년 12월 「토지개량보조규칙」을 제정하여 보조 대상을 종래 사업지 면적 200정보 이상, 공사비 4만엔 이상 에서 관개개선·지목변환 30정보 이상(보조율은 관개개선 20% 이내, 지목변 환 25% 이내), 개간·간척 10정보 이상(보조율은 30% 이내), 공사비 5천엔 이상의 모든 토지개량사업으로 확대하는 한편, 경지개량확장 기본조사를 실시하였다.
○ 제2차 산미증식계획기(1926-34)에는 토지개량자금의 이자율을 인하하고, 토지개량사업 실행기구를 정비하였다.
- 토지개량사업자금 대부: 소요자금의 77%인 198,197천 엔은 대장성 예금 부(이자율 5.9%)와 동척·식은의 사채자금(이자율 8.9%)으로 조달한다는 계획이었으나, 실제로는 126,649,470원의 토지개량사업자금 중 국고보조 25%, 토지개량저리자금 63%, 민간조달 12%에 불과하였다.
- 총독부의 토지개량부를 수리과·개간과·토지개량과로 확장하고, 동척의 토지개량부와 조선토지개량주식회사를 신설하여 측량설계·공사감독·기 타 사무 등의 업무를 대행하도록 하였다. 1지구 200정보 이상 토지개량
예정 면적 24만 정보 중 14만 정보는 총독부, 10만 정보는 두 대행회사가 담당하고, 200정보 이하 소지구 사업은 지방청에 직원을 배치하여 측량 설계와 공사감독을 처리토록 하였으며, 개간·간척은 민간 기업가가 시행 토록 하여 저리융자를 알선하였다.
- 1927년 「조선수리조합령」을 개정하여 수리조합으로 하여금 관개배수 와 방수사업 외에 개답사업과 경지정리사업 및 농사개량사업을 할 수 있 게 하였으며, 조선토지개량령」을 제정하여 토지개량사업 시행지 내의 토지소유자 등은 사업 시행에 이의를 제기할 수 없도록 하고, 조합원이 나 시행자도 토지개량사업으로 입은 손해에 대해 보상을 청구할 수 없도 록 하는 한편, 수리조합에 의하지 않은 개인 또는 수인 공동의 토지개량 사업에 대한 법적 근거를 신설하였다.
- 1919년 이후 수리조합 사업이 아닌 제언·보의 수축과 신설에 지방비를 보조하였는데, 1930년부터는 이 외에 「토지개량보조규칙」의 적용을 받지 않는 10정보 미만의 소규모 사업에도 국고보조를 교부하여 지방비 와 국고를 합해 공사비의 50%까지 보조토록 하였다.
- 1930년 세계대공황으로 미가가 폭락하면서 수리조합의 운영난이 심각해 지자 사업은 급격히 위축되고, 1931년 동척 토지개량부를 조선토지개량 주식회사에 인계하고, 총독부 토지개량부를 폐지하였으며, 35년 7월 조 선토지개량주식회사를 폐지하였다.
○ 1·2차 산미증식계획 기간 수리조합 수의 급증: 토지개량사업에 대한 기술지 원·자금보조·실행기구와 대행기관 등이 제도적으로 정착되는 한편, 지방관 청은 적극 수리조합 설립에 나서 지주들을 소집하고 조합 설립을 강권함으 로써 수리조합 수가 급증하였다.
- 1920～25년에 53개 조합이 신설(그 중 2개는 합병 또는 폐지)되었고, 1926～34년에 134개 조합(그 중 5개는 합병 또는 폐지)이 신설되었으며, 그 몽리면적은 1934년말 226천 정보(논 면적의 13.5%)에 달하였다. 특히
북한 지역과 전북 및 낙동강 하류 연안에 미간지가 많았던 경남에서 수