2.1. 농업용수 수리권의 주체
○ 농업용수 수리권의 주체와 관련된 논란은 민법상의 공유하천 용수권과 관 행수리권, 하천법상의 허가수리권, 댐건설법상의 댐 사용권 및 농어촌공사 법상의 농업기반시설관리권 등 여러 측면에서 살펴볼 수 있다.
- 대부분의 법에서는 농업용수 수리권의 주체에 대해 경작 농업인, 농업 목 적으로 물을 사용하고자 하는 자 등 직접적 용수 이용자로 이해한다. 다만, 앞서 지적한 바 있듯이 댐건설법과 농어촌공사법에서 댐 사용권 및 농업기 반시설관리권을 수리권의 일종으로 이해하는 경향이 있어 논란이 된다.
- 농업용수 수리권의 주체에 대한 농업인, 수리시설 관리 시·군담당자, 농 어촌공사 담당자 등에 대한 조사 결과를 보아도 수리권 주체에 대해서는 경작 농업인, 물 관리기관(농어촌공사, 시·군), 국가, 토지소유자 등 다양
하게 이해하고 있는 것으로 나타난다. 물론 설문조사 결과 경작농업인을 농업용수 수리권의 주체로 이해하는 비율이 가장 높아 경작농업인을 수 리권 주체로 규정하는 현행 물 관련 법률 내용과 상응한다고 볼 수 있다.
그런데 경작농업인 다음으로 물 관리기관을 수리권의 주체로 이해하고 있어 시설관리권과 수리권간의 관계를 명확히 이해하지 못하는 현실을 보여주기도 한다.14
표 6-1. 농업용수의 수리권 주체
단위: 명, %
구 분 농업인 시군 담당자 공사담당자
빈도 비율 빈도 비율 빈도 비율
국가 22 4.5 7 5.5 5 5.0
경작 농업인 335 69.2 92 71.9 67 66.3
물관리기관(한국농어촌공사,
시군 등) 106 21.9 26 20.3 26 25.7
토지 소유자 21 4.3 3 2.3 3 3.0
기타 0 0.0 0 0.0 0 0.0
합 계 484 100.0 128 100.0 101 100.0
○ 앞서 지적했듯이 농업용수 수리권에 대한 명확한 법률적 규정이 없는 상태 에서 여러 법률에 부분적으로 규정되어 있다.
- 민법에서는 공유하천에 대한 용수권, 수리권 주체로 “농업, 공업을 경영 하는 자”(농업인)로 명시하고 있다. 하천법에서 허가수리권(하천수의 사 용허가)의 주체로 “생활·공업·농업·환경개선·발전·주운(舟運) 등의 용도
14 농업용수 및 수리시설의 관리주체, 소유주체, 수리권 주체 등에 대한 농업인, 수리 시설 관리 시·군담당자, 농어촌공사 담당자 등에 대한 구체적인 조사 결과는 본 연 구의 부속 자료집 제1집 「농업인의 물 관리 참여와 수리권에 관한 의식 조사」를 참조할 것.
로 하천수를 사용하려는 자”를 명시하고 있어 농업용 목적으로 하천수를 사용하는 자로 이해한다.
- 농업용수의 개발·이용·관리를 총괄하는 법률인 농어촌정비법에서는 엄 밀한 의미에서 농업용수 수리권에 관한 규정이 없어 농업용수 수리권의 주체 등이 불명확한 상태이다. 다만 농업기반시설의 목적외 사용을 규정 하면서 농업용수의 타용도 공급 문제를 다루고 있다. 이 경우 목적외 사 용에 따른 수익금의 처리 방식에 대한 논란의 여지가 생긴다. 현재 목적 외 용수 공급에 따른 수익금은 농업용 수리시설의 유지·관리 비용으로 포함시켜 운용하고 있다.
- 그리고 앞서 지적했듯이 한국농어촌공사및농지관리기금법에서는 농업기 반시설 관리권을 댐사용권처럼 물권으로 이해하는 규정을 담고 있어 수 리권 주체에 대한 논란을 야기시키고 있다.
○ 농업용수 및 수시시설의 개발, 관리 등을 종합적으로 다루고 있는 농어촌정 비법은 농업기반시설을 중심으로 법률 내용을 구성하고 있으며, 수리권은 독자적 권리 측면보다 시설에 종속하는 양상을 띠는 것으로 이해하는 경향 도 있다(전재경 2009, 166).
- 농어촌공사는 수리시설에 관한 권리와 그에 종속된 용수권을 승계하여, 공동체적 규범이 유지되는 공기업모델로 이해 가능하다.
- 기본적으로 농어촌공사는 시설 관리주체이지만, 수리권 주체로 이해해서 는 곤란하다.
○ 본 보고서의 자료집 제1집, 특히 김홍균(2010)에서는 공유하천 용수권과 관 행수리권의 주체에 대한 불명확한 문제 등 다양한 문제를 제기한다.
- 김홍균(2010)이 지적한 것처럼 민법상의 공유하천 용수권을 기본적으로 농업용수 수리권의 기본질서를 제시하는 것으로 이해할 수 있다. 기본적 으로 수리권의 주체를 전답의 소유자가 아니라 경작자로 보아야 한다.
그리고 단체(촌락, 수리공동체)도 수리권 주체가 될 수 있는데, 그 법적
성격은 권리능력이 없는 사단이며, 이 경우 시설물에 대한 소유형태는 총유에 속한다고 보고 있다.
- 그리고 수리시설 관리 주체로서 농어촌공사의 시설관리권과 수리권을 엄격히 구분하여야 한다. 농어촌공사는 농업기반시설의 유지·관리 및 이 용에 관한 사업 등을 수행하면서 관리권을 보유하고 있는바, 관리권과 수리권은 구별되는 개념일 뿐만 아니라 수리권은 직접 물 사용을 하는 자에게 주어진 권리라는 점을 고려할 때 농어촌공사를 수리권의 주체라 고 할 수 없다. 비록 2000년 농지개량조합, 농지개량조합연합회, 농어촌 진흥공사 등이 통합되어 공기업으로 농업기반공사(현 농어촌공사)가 출 범하여 시설관리권을 농어촌공사가 갖게 된 이후에도 수리권의 주체는 여전히 농업용수를 이용하는 농업인(경작자)이라는 점은 변함이 없다고 보아야 한다.
2.2. 농업용수 수리권의 형태
○ 수리권의 형태는 다양한 방법으로 분류할 수 있지만, 일반적으로 허가수리 권이냐 아니냐의 차원에서 구분하고 있다. 그리고 우리나라 물의 개발·이 용·관리가 용도별로 다른 행정 부처들이 별도의 법률을 제정하여 이루어져 왔다는 점을 고려하여 용도별로 수리권을 구분하기도 한다.15 앞서 수리권
15 우리나라의 수자원(물)에 관한 법률 구조를 보면, 전체 수자원에 대한 통일된 수자 원(물) 관련 법률이 제정되어 있지 않아 소관 행정부처별로 필요에 따라 법령을 제 정·운영하여 각자 다양한 목적별, 용도별 수자원 관리에 참여하고 있다. 60년대 이 후 국토개발계획과 맞물려 수자원 개발이 중요해지면서 치수 위주의 하천 관리를 위한 규제법인 하천법이 1961년 처음 제정된 이후 수자원 관련 법률이 사회적 필요 에 따라 관련 행정 부처별로 이수, 치수, 수질·환경보전, 갈등 조정 등 다양한 목적 에 따라 관련 법률도 제정하여 운용해 오고 있다. 용도별로도 생활용, 공업용, 농업 용 등으로 분류되어 다목적댐 관리, 상하수도 관리, 저수지관리 등 수리시설 관리
의 종류에 관한 논의 부분과 관련 법률에서 언급했듯이 농업용수 수리권을 대상으로 하는 직접적 수리권 규정은 없다. 그런데, 농업용수 수리권은 허 가수리권, 관행수리권, 특별법 수리권(농업기반시설관리권) 등 다양한 수리 권과 관련된다.
- 농업용수 수리권은 기본적으로 공유하천용수권, 관행수리권이 중요하며, 양수장, 취입보 등 하천취수와 관련하여 허가수리권, 관행수리권도 관련 된다.
- 또한 농업기반시설관리권을 물권으로 규정, 특별법(농어촌공사법)에 의 해 인정된 수리권의 일종으로 이해하는 문제가 발생하고 있다. 수리권도 재산권으로 이해되어 물권(物權)으로 규정하는 것은 가능하지만, 이 물 권이 물(水)에 대한 권리는 아닌데, 마치 물에 대한 권리인 것처럼 이해 하는 경향이 있어 수리권 주체에 대한 논란으로 확산되기도 한다.
○ 뒤의 제2장에서 자세히 다루겠지만, 농업용수 수리권이 수리시설의 입지 유 형별, 하천수 사용 형태별로 다르게 나타난다.
- 민법상의 공유하천의 대상 범위가 하천법상의 하천과 크게 다르기 때문 에 공유하천용수권, 관행수리권이 하천법상의 허가수리권과 그 범위가
주체가 다양하며, 댐건설법, 수도법, 농어촌정비법 등 법률 역시 다양하다. 수자원 의 확보(수량 관리)와 관련하여 댐 건설(발전 댐 포함), 저수지 건설, 취수장 및 양 배수장 건설, 지하수 개발 등 다양한 개발이 이루어지며, 관련 법률도 다음과 같이 다양하다. 국토해양부 소관 하천법, 댐건설법, 지하수법, 국토건설종합계획법 등, 농 림수산식품부 소관 농어촌정비법, 농어촌발전특별조치법 등, 환경부 소관 수도법 등, 행정자치부 소관 소하천정비법, 온천법 등, 지식경제부 소관 전원개발에 관한 특례법 등 다양하다. 수자원 보전(수질 관리)과 관련해서는 환경정책기본법, 수질환 경보전법, 오수·분뇨및축산폐수의처리에관한법률 등 직접적인 수질 관리 관련 법률 이 있으며, 오염 행위규제나 방지시설에 투자하는 수단 설치 등과 관련하여 수자원 의 확보와 관련된 법률도 대부분이 영향을 미친다. 예컨대 하천법, 지하수법, 소하 천정비법, 농어촌정비법 등 수자원 확보 관련 법률도 수질·환경에 영향을 미치는 내용을 많이 담고 있다.
명확히 구분되지 않고 있다.
- 대부분의 농업용 수리시설이 하천법상의 하천 범위를 벗어나 위치하여 대부분의 농업용수 수리권은 현실적으로 민법상의 공유하천용수권 또는 관행수리권의 규율을 받게 된다.
- 하천수 사용을 하는 다수의 양수장, 취입보도 관행수리권 형태로 관리되 는 경우가 많다. 이 점은 뒤의 제2장에서 자세히 다룬다.