지방의회 교육위원회
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해당 소위원회 예산․결산소위원회
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예산․결산특별위원회 본회의
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본회의 지방의회
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교육관광상임위원회
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예산․결산특별위원회
↓ 본회의 자료: 「지방교육자치에관한법률」을 바탕으로 연구자가 재구성
2. 교육위원 및 교육감 선출제도의 문제점
가. 교육위원회와 교육감의 관계
교육위원회는 교육․학예에 관한 심의․의결기관으로서 교육감의 권한에 속하는 중요사항에 대하여 의결권을 가지며, 지방의회에 제출할 조례안을 의결함으로써 교 육감의 권한 행사를 견제하는 역할을 수행한다.30) 반면에 교육감은 교육위원회의 임시회 소집요구권, 교육위원회의 의안발의권 및 조례공포권을 가지는 외에 교육위 원회의 의결에 대한 재의요구권과 선결처분권을 가짐으로서 교육위원회의 기능 수행 에 관여하고 있다. 교육감은 교육위원회나 지방의회의 의결에 대한 재의요구권을 갖 는데 재의의 결과 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단할 때에는 재의결된 날부 터 20일 이내에 대법원에 제소할 수 있도록 하고 있으며 그 의결의 집행을 정지하게 하는 집행정지결정을 교육인적자원부장관과 교육감이 신청할 수 있게 하고 있다. 또
30) 최진혁, 전게논문, p9
한 교육감은 교육인적자원부장관으로부터 재의 요구를 요청 받은 경우 해당 교육위 원회 혹은 지방의회에 재의를 요구하여야 하며 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 불구하고 당해 교육감이 소를 제기하지 않은 때는 교육인적자원부장관은 당해 교육감에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있게 하고 있다(지방교육자치에 관한법률 제31조제1항, 제3항). 이는 자치단체의 의결기관의 의결사항을 지나치게 제 한함으로써 지방자치의 취지에 반하는 규정이라 할 수 있다.
나. 교육위원 및 교육감의 선출제도의 문제점
교육위원과 교육감은 지방교육자치제도를 실질적으로 실현시키고 실천하는데 중요 한 역할을 한다. 그러나 교육위원과 교육감을 선출하는 선거에 있어 항상 잡음이 생기고 끊임없이 논란이 되는 것은 아직까지 민주적 선거방식을 정착시키지 못하고 있는 탓이다.31)
현행 교육감, 교육위원의 선출은 직접선거에 소요되는 조직, 시간, 노력 등의 한계 로 초기부터 주민의 직접선출에 의한 것이 아니라 주민의 대표가 선출하는 간접 선 출방식을 취하고 있다. 교육자치제 실시 초기(1991)에는 지방의회에서 추천을 받아 임명하는 방식을 취하다가 교육의 자주성, 전문성, 정치적 중립성과 상충된다는 의견 과 함께 교육위원 및 교육감 선출의 문제점이 강하게 제기되었고, 이에 1998년 6월 법률이 개정되면서 학교운영위원회 선거인(학교운영위원회 위원중 학부모대표, 지역 인사 중에서 선출된 1인) 97%와 교원단체 추천 교원대표(선출권역에 소재한 교육기 관에 근무하는 교원 중에서 교원단체에서 추천한 교원) 3%로 구성된 선거인단에 의 한 선출방식으로 전환하였다. 자치제도하에서 주민은 자치활동의 주체이며, 자치에 대한 비용 부담자로서 자치의 존재 이유가 되므로 주민의 자치의식과 참여는 자치의 성패를 좌우하는 열쇠가 된다고 볼 수 있다(김신복, 1985, 27; 이승종, 1997) 따라서 교육자치에서 지역주민의 대표성을 어떻게 확보하는가는 이제도의 활성화를 가져오 는 데 중요한 열쇠라고 할 수 있는데, 현재의 교육위원 및 교육감 선거인단 구성이
31) 강인수 외, 전게논문, p43
이전의 선거인단에 비해 주민의 참여정도가 높아졌다고는 하나, 여전히 학교운영위 원회 위원이 지역 주민을 대표할 수 있느냐 하는 논란은 계속되고 있다.32) 또한 2000년 이후부터는 교육위원 및 교육감의 주민대표성 문제 이외에도 교육감 선거를 둘러싼 각종 폐해가 해마다 심각해져 왔다. 창조적이고 건설적인 정책과 비전의 자 유로운 경쟁보다 인맥과 학맥, 관권을 이용한 사전 선거운동과 합종연횡(의 뒤집기), 줄서기와 보직․인사권 입도선매 등으로 교육계 선거의 타락화와 교육계에 대한 불 신의 심화로 교육계의 권위가 저하되고 있다.33) 교육위원과 교육감의 선거와 관련한 문제점을 선거운동방법과 기간, 선거인단의 범위, 결선투표제도 등으로 나누어 보면 다음과 같다.
1) 선거운동방법 및 기간
현재 교육위원과 교육감 선거기간은 11일이고 선거운동기간은 10일이다. 선거기간 이 다른 선거에 비해 짧아 교원과 학부모에게 일반적으로 인지도가 높고 사전에 유 형․무형의 선거운동을 할 수 있는 현직 교육감 및 교육위원, 당해 교육청 공무원 출신 후보에게 유리하다는 지적이 있다.34) 현행 법령에 따르면 후보자는 선거공보 와 권역별 소견발표회, 언론기관 초청 대담․토론회만 할 수 있으며, 선거사무원이나 선거사무소도 둘 수 없도록 되어 있어서 이로 인해 후보자들을 검증할 수 있는 기회 가 지극히 제한될 수밖에 없다. 따라서 선거에 대한 전반적인 무관심을 유발하는 결 정적 요인으로 작용하고 있으며, 선거운동방법이 현실에 맞지 않게 지나치게 제한적 이라서 음성적인 탈․불법 선거운동이 이루어지거나 유권자나 후보자 모두 알권리, 알릴 권리를 박탈당하는 등의 문제가 있다.
2) 선거인단의 범위
32) 정일환, “지방교육자치제도의 쟁점과 활성화 방안”, 2002. 연수논총 제20권, P25.
33) 엄기형, “교육자치제도의 개선방안 검토”, 지방교육자치선거제도 개선을 위한 토론회 발표논문, 2004. 9. 17. p16
34) 엄기형, 상게논문, p20
현행 제도 하에서 교육위원과 교육감은 똑 같은 학교운영위원회 전원으로 구성된 학교운영위원회 선거인단에서 선출하도록 되어 있으며 시․도별 선거인수는 약 2천 명에서 2만1천 여명이 되고 있다. 이는 선거인인 학교운영위원 수가 제한되어 있어 서 학교운영위원이 지역주민의 대표자라고 할 수 있느냐의 문제가 제기되며, 주민전 체의 교육욕구와 의견반영에는 한계가 있게 된다. 또한 선거인단의 협소로 인하여 학맥과 인맥이 선거 결과에 주요하게 작용할 수 있으며 금품과 향응 제공 등 각종 불법 선거운동이 용이해 질 수 있다. 물론 과거의 지방의회에서 선출하거나 학교운 영위원장 및 교원단체 선거인단에서 선출하던 방식에서 보다는 선거인단의 수가 많 이 확대되어 주민대표성 문제가 많이 해소되었다고는 하나 지방교육자치제도의 중요 한 원칙인 주민자치의 원리를 생각 할 때 재고되어야 할 사안이다. 학교운영위원회 가 선거에 참여함으로써 단위 학교 운영에 관련된 자치적 조직의 성격을 띠는 학교 운영위원회가 정치화되고 선거에 이용되는 등 선거 후유증까지 발생할 우려가 있다.
또한 학교운영위원 자체도 교사회․학부모회가 법제화되어 있지 않은 상태에서, 학 교운영위원(교사위원, 학부모위원, 지역위원)의 선출 대표성과 선출과정의 민주성 확 보에 어려움이 있다.
3) 결선투표제의 문제
특히 현행 교육감 선거제도의 경우는 유효투표의 과반수를 얻은 자를 교육감 당선 인으로 결정하고 있으며, 1차 투표에서 과반수 득표를 한 후보가 없는 경우에는 1차 투표결과 상위 1, 2위 득표자를 대상으로 하여 결선투표를 하고 결선투표결과 다수 득표자를 당선자로 결정하게 되어 있다. 결선투표제도는 여타 공직선거 제도에는 없 는 제도로서 학교운영위원만으로 구성된 선거인단의 협소함으로 부족한 대표성 확보 를 보완하기 위한 장치로써 후보자 사이의 합종연횡으로 인하여 1차 투표 결과 뒤집 기, 인맥․학맥 선거를 부추기는 결정적인 요인으로 지적 받아오고 있다. 이는 그동 안 얼마나 선거운동에서 조직력을 잘 확보한 후보와 연합을 하느냐가 선거결과의 관 건이 됨으로 전문성에 바탕을 둔 정책과 비전의 우위가 사실상 인정받을 수 없는 상
황이 되기도 한다. 교육위원과 교육감의 선거제도를 <표Ⅲ-2>로 요약하였다.