요약

1. 요약

본 연구는 최근에 논쟁이 되고 있는 교육자치와 일반자치의 통합논의에 대한 인식 및 교육자치제도의 개선방안에 관한 의견을 이해관련집단을 대상으로 조사하고 분석 함으로써 지방교육자치제도의 개선방안에 관한 시사점을 얻고자 하는데 연구의 목적 이 있다.

연구의 목적을 달성하기 위하여 관련 문헌 및 선행연구를 분석하였으며, 실증적인 연구를 위하여 관련이해집단인 학부모(학교운영위원), 교원(교육전문직 포함) 및 교 육일반직(행정, 기술, 식품 등)의 3개 집단을 대상으로 교육현장의 목소리를 실증분 석할 수 있는 설문조사방법을 선택하였다. 이를 위하여 제주도내의 초․중등 교원 및 교육전문직, 학부모운영위원과 교육일반직공무원 542명을 대상으로 질문지 조사 를 실시하였으며, 회수된 520부의 질문지 중 517부를 통계처리 하였다. 자료처리를 위한 통계분석은 SPSS 10.0 WINDOWS를 사용하여 교차분석( χ² 검정), t검정 (t-test)과 분산분석(One-Way ANOVA)을 실시하였으며, 분산분석후 유의한 차이가 있는 경우 Duncan의 사후검정을 사용하여 집단간 차이를 규명하였다.

연구의 제1장 서론에서는 연구의 목적, 연구의 범위 및 방법을 기술하였고, 제2장 에서는 지방교육자치의 이론적 배경으로써 지방교육자치의 개념과 기본원리, 역사적 변천과정 및 지방교육자치와 지방자치의 관계 등을 고찰하였다. 제3장에서는 본 연 구의 핵심분야인 교육자치와 일반자치의 통합논의의 배경 및 쟁점사항을 분석하기 위하여, 우선 통합논의의 배경을 살펴보고, 통합논의의 쟁점사항 중에서, ①교육위원 회와 지방의회의 의결기관의 이원화에서 오는 교육행정의 비효율성 문제, ②지방교

육재정의 확대 문제, ③교육위원 및 교육감의 선출제도의 문제 3가지로 한정하여 현 황 및 문제점을 고찰하였으며, 제4장에서는 연구조사방법 및 설문조사 분석결과로서, 조사대상, 분석방법 등을 기술하였고, 설문조사에서 나타난 결과를 각 질문 문항별로 3개의 집단간 인식을 비교․분석함으로서 문제점에 대한 인식과 지방교육자치제도의 개선방향에 관한 시사점을 얻는데 주안점을 두었다.

설문조사결과 나타난 3개 집단의 인식을 비교․분석한 내용을 요약하면 다음과 같다.

연구문제 1 (지방교육자치제도의 인지정도)에서,

현행 지방교육자치제도의 의미에 대한 인지정도를 조사한 결과 응답자 전체의 64.4%가 인지하고 있는 것으로 나타나 비교적 높은 인지수준을 보였으며, 특히 교육 일반직이 학부모운영위원과 교원에 비해 교육자치의 의미에 대해 더 잘 알고 있는 것으로 나타났다. 교육자치와 일반자치의 통합논의에 대한 인지정도는 응답자 전체 46.6%가 알고 있는 것으로 나타나 아직 크게 관심을 갖고 있는 수준은 아닌 것으로 보인다. 교육위원 및 교육감의 지위, 권한 및 선출방식에 대해서는 전체의 응답자 76.8%가 알고 있는 것으로 나타나 높은 인지수준을 보였다

연구문제 2 (교육자치와 일반자치의 통합에 대한 인식)에서는,

교육자치와 일반자치를 통합할 경우에 나타날 수 있는 일반적인 인식 및 교육자치 와 일반자치의 통합 동의여부를 묻는 질문으로, 조사결과는 다음과 같이 나타났다, 첫째, 통합할 경우 교육의 자주성(78.7%)․전문성(72.5%)․정치적 중립성(73.3%)이 저해될 것이라는 응답은 3개 집단 모두 높게 나타났으며, 3개 집단 중 교원집단이 교육의 자주성(81.3%)․전문성(77.3%)․정치적 중립성(73.2%)의 훼손에 더 큰 우려 를 하고 있는 것으로 나타났다.

둘째, 통합할 경우 교육재정이 확대될 것인가라는 질문에는 3개 집단 전체응답자 의 22.3%만이 긍정적인 인식을 보여 통합하더라도 지방교육재정이 확대될 것이라는 기대는 높지 않음을 알 수 있었으며, 학부모(34.9%), 일반직공무원(31.9%), 교원 (18.2%) 의 순으로 나타났다. 이에 대한 선행연구³⁶⁾로 1999년 실시한 설문조사에서도 일반자치와 교육자치의 통합으로 인한 지방교육재정 규모의 증가여부에 대하여

39.5%는 오히려 줄어들 것이라는 의견으로 가장 많았고, 증가할 것이다(33.9%), 현상 유지일 것이다(18.8)로 나타난 것을 보면 각시․도별 지방재정자립도가 심각한 불균 형 상태에서 일반자치와 교육자치의 통합이 지방교육재정의 확대에 도움이 안된다는 인식을 하고 있었다.

셋째, 교육감 및 교육위원의 위상변화에 대한 인식은 통합될 경우 교육감 및 교육 위원의 위상이 추락할 것이라는데 전체응답자의 66%가 그렇다고 답하여 비교적 많 은 수가 교육감 및 교육위원의 위상 추락에 공감하는 것으로 나타났으며, 학부모 (65%), 교원(66%), 일반직(62%)의 비율로 3개 집단간 인식 차이가 거의 없었다.

넷째, 공무원 수의 감축 등 공무원의 신분상․인사상 변화에 대한 인식은 전체 응 답자의 75.9%가 변화가 있을 것이라고 답하였으며, 학부모(65.1%), 교원(78.1%), 일 반직(76.6%) 모두 통합함으로서 공무원의 신분상․인사상 변화가 올 것이라는데 대 해 심리적으로 부정적인 인식을 가지고 있음을 보여주었다.

다섯째, 교육행정의 비효율성 문제의 개선정도에 대해서는 응답자 전체집단의 27.3%만이 긍정적인 기대를 하고 있었으며, 학부모(50%)는 절반이 긍정적인 기대를 보인 반면 , 교원(22.4%)과 일반직(25.6%)은 통합으로 인한 행정의 비효율성 개선에 기대감이 높지 않았다.

여섯째, 교육자치와 일반자치의 통합에 대한 동의여부와 관련하여,

① 교육자치와 일반자치의 통합에 찬성하는가 라는 질문에는 3개 집단 전체 응 답자의 14.5%만이 찬성한다는 의견을 보였으며, 학부모의 경우는 28%, 일반직공무 원의 경우 29.7%가 통합에 찬성하는 의견을 보인 반면 교원의 경우에는 9.7%만이 통합에 찬성한다는 의견을 나타내었고, 통합에 반대하는 의견은 교원(75.3%), 일반직 (63.8%), 학부모(52.4%)의 순으로 나타나 교원집단의 경우 절대다수가 통합에 반대하 고 있으며, 3개 집단 전체로 봤을 때, 통합에 반대하는 의견이 찬성보다 5배에 가깝 게 나타나 매우 부정적임을 알 수 있었다.

이에 대한 선행연구로서 2002년도 서울․경기․인천지역 교원과 학부모의 설문조 36) 양승실, ‘지방교육자치제도 재구조화 방안 탐색 교육정책토론회’, ‘지방교육자치제도 개선에 관

한 요구분석 주제발표, 1999. 8, p72(서울시, 광역시 및 시․도 학교운영위원 516명, 교원642명, 교육행정가 691명, 일반행정가 397명, 전문가(행정학자) 33명 등 2,367명 대상 설문조사 결과)

사결과³⁷⁾는 교원은 통합반대(62.5%)가 찬성(23.5%)보다 3배 정도 높은 것으로 나타 나, 본 연구결과와 비슷한 경향을 보였으나, 학부모는 통합찬성(44.7%)이 반대 (30.2%)보다 15% 정도 높게 나타나 본 연구와 차이가 있음을 보여주었다. 또한 2004 년도 전국의 교원, 학부모, 교육위원을 상대로 한 설문조사 결과는 교사는 통합찬성 12.5%(반대 82%), 학부모 통합찬성 33.5%(반대 45.2%)으로 나타나, 본 연구결과와 비교해 볼 때 교원의 경우 본 연구결과보다 더 높은 82%의 절대다수가 통합에 반대 하는 것으로 나타났으며, 학부모의 경우도 통합반대가 찬성보다 높게 나타남으로써 교육자치와 일반자치의 통합에 관해서는 교원집단인 경우는 절대 다수가 반대하고 있으며, 학부모도 통합보다 분리를 더 선호하는 것으로 나타났다.

② 통합에 찬성하는 응답자의 통합에 찬성하는 이유는, ‘통합이 되면 교육자치단 체와 일반자치단체의 연계가 강화될 것’이라는 응답이 45.3%로 가장 높았고, ‘중앙정 부의 권한이 지방정부로 대폭 이양될 것’(36.0%), ‘자치단체장의 교육에 대한 권한과 책임이 강화될 것’(8.0%)으로 나타나, 통합에 찬성하는 이유가 교육자치와 일반자치 의 연계․강화를 위하여 라는 인식을 많이 갖고 있음을 알 수 있었다. 이에 대한 선 행연구³⁸⁾에서는, 2002년도 서울․경기․인천지역의 경우 ‘지방자치단체와의 연계강화 와 지방교육재정확보가 용이하다’가 가장 큰 통합 찬성 이유였으며, 2004년도 전국단 위 조사에서는 ‘의결기관의 일원화로 행․재정적 낭비를 줄임으로서 행정능률을 높 힐 수 있다’가 가장 많은 통합 찬성의 이유였다. 이러한 결과에서 볼 때, 서울 등 수 도권의 학부모가 ‘지방교육재정의 확보가 용이하다’는 이유로 통합에 찬성하고 있는 것은 지방재정자립도(2003년도: 전국평균 56.3%, 서울 95.9%, 경기 78%, 인천 74.6%) 가 타 시․도에 비해 월등히 높아 통합이 되면 교육재정이 확대될 것이라는 기대를 가지고 있는 것으로 보인다.

37) ①박회숙, ‘지방교육자치제도에 대한 교원과 학부모의 의식조사 연구’, 서강대학교 교육대학원 석사학위 논문, 2002. 2, p55 (서울․경기․인천시 지역의 초․중등교원 281명, 학부모 518명 대상 설문조사 결과)

②전국교육위원협의회, ‘현행 지방교육자치 관련 학부모․교사․교육위원 여론조사 결과’, 2004.

2. 16～2. 20(조사기관: 한길리서치연구소, 전국대상 지역별 인원비례에 의해 학부모 526명, 교사 511명, 교육위원 101명 대상 설문조사 결과 )

38) 박회숙, 상게논문, p70; 전국교육위원협의회, 상게설문조사자료

③ 통합에 찬성한다는 응답자의 통합 방법에 대한 선호도는 ‘기관의 조직과 재 정의 완전한 통합’(32%), ‘조직은 현행대로 두되 재정만 통합’(32.0%), ‘조직과 재정은 현행대로 유지하되 교육위원회와 지방의회의 의결기관만 통합’(29.3%)순이어서 3가지 방법을 거의 같은 수준으로 선호하고 있음을 알 수 있었다.

④ 통합에 반대하는 응답자의 통합반대 이유는 ‘시․도간 재정격차로 인하여 지 방교육균형발전에 저해가 된다’는 응답이 44.5%로 가장 많았고, ‘교육의 자주성․전 문성 등 지방교육자치의 본질이 훼손될 것’(29.4%), ‘지방교육이 특정정당에 의해 좌 우될 것’(14.6%)이라는 응답의 순으로 나타났다. 이에 대한 선행연구³⁹⁾에서, 2002년도 서울․경기․인천지역 조사에서는 ‘교육의 전문성 훼손, 교육의 자주성․교육의 자율 성 확보가 어렵다’는 응답이 가장 많았고, 2004년도 교육위원협의회에서 실시한 설문

④ 통합에 반대하는 응답자의 통합반대 이유는 ‘시․도간 재정격차로 인하여 지 방교육균형발전에 저해가 된다’는 응답이 44.5%로 가장 많았고, ‘교육의 자주성․전 문성 등 지방교육자치의 본질이 훼손될 것’(29.4%), ‘지방교육이 특정정당에 의해 좌 우될 것’(14.6%)이라는 응답의 순으로 나타났다. 이에 대한 선행연구³⁹⁾에서, 2002년도 서울․경기․인천지역 조사에서는 ‘교육의 전문성 훼손, 교육의 자주성․교육의 자율 성 확보가 어렵다’는 응답이 가장 많았고, 2004년도 교육위원협의회에서 실시한 설문