행정조직법상의 법리를 바탕으로 할 때 교육위원회와 교육감이라고 하는 양 기관 을 축으로 하는 교육자치기관의 현행법상 성격은 시․도라고 하는 지방자치단체의 교육․학예에 관한 특별행정기관으로서의 성격을 갖는 것이라고 규정할 수 있다.15)
현행 지방교육자치법상 교육위원회 및 교육감의 법적 성격 및 지위를 구체적으로 판단하기 위해서는 <표 Ⅱ-8>에서 제시되어 있는 바와 같이 헌법 제31조 제4항과 제117조 제2항 및 교육법 제5조, 제6조와 제14조, 지방교육자치법 제1조와 제2조, 지 방자치법 제2조와 제112조를 종합적으로 해석할 필요가 있다.
2. 교육위원회와 지방의회와의 관계
지방교육자치에관한법률 제8조는 교육위원회의 의결사항을 ‘시․도의회에 제출할 조례안, 예산안 및 결산, 특별부과금, 사용료, 수수료, 분담금 및 가입금의 부과와 징 수에 관한 사항’이라고 하여, 교육위원회는 이 사항들에 관한 한 지방의회의 전심(前 審)기관으로서의 기능을 수행함에 그치고, 이에 관한 최종의결은 당해 시․도의회가 관장하는 것으로 하였다는데 문제가 있다.16)
15) 허종열, 전게논문 p13; 김동희, “행정법 Ⅱ”, (서울 : 박영사, 1998), p80
16) 최진혁, “지방교육발전을 위한 교육분권의 적정성”, 한국행정학회 추계학술대회 발표논문, 2002, p10
<표Ⅱ-8> 지방교육자치제도 관련 법률 체계
교육위원회를 둔다’고 하여 일반행정사무에 관해 의결권을 행사하는 시․도의회와는 별개로 교육․과학 및 체육에 관한 사무에 관해 의결권을 행사하기 위해 두는 특별 의결기관을 명시하고 있다.(지방교육자치법 제3조). 교육위원은 헌법에 보장하는 교 육의 전문성을 위하여 교육 또는 교육행정경력이 10년 이상 있거나 양 경력을 합하 여 10년 이상 있는 자이어야 한다고 하고(동법 제60조 제2항), 헌법이 보장하는 교육 의 정치적 중립성의 확보를 위하여 교육위원은 후보자등록일부터 과거 2년 동안 정 당의 당원이 아닌 자이어야 한다고 명시하고 있다(동법 제60조 제1항). 나아가 교육 의 자주성을 해치지 아니 하도록 하기 위하여 사립학교 경영자 또는 사립학교를 설 치․경영하는 법인의 임․직원은 교육위원이 될 수 없도록 하고 있다.(동법 제5조 제 1항제3호), 이처럼 교육위원의 될 수 있는 자격을 지방의회의원과는 달리 엄격하게 규정하고 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성 을 갖춘 교육위원회 의결을 정당원으로 구성되어 정치적 중립성을 보장받지 못하는 지방의회에 의해 최종의결을 하도록 하는 것은 논리상 모순이 있다.(이상규:42) 현재 지방교육자치법 제13조의 교육위원회에 시․도의회에 제출할 교육․학예에 관한 조 례안의 심의․의결권만 부여하고, 최종적인 의결권은 시․도의회가 행사하도록 규정 하고 있는 것에 대하여 일부 학계에서는 그 취지가 “교육행정에 관한 중요한 사항에 대해 구체적인 세부적 사항에 대하여는 교육위원회의 의결을 그대로 받아들이고 총 괄적․종합적 견지에서 대강만을 심의하여야 할 것”이라고 말하면서 “현재의 운영은 이러한 취지를 살리지 못하고 있다”고 보고 있다.17)
우리의 헌법이나 법률에 교육위원회와 지방의회의 관계를 상․하위 개념으로 명시 한 예가 없고, 학자들마다 견해 차이가 많으나 현재로서는 교육위원회는 지방의회의 하위개념으로서의 위상으로 전락하고 있는 실정이므로, 지방자치법 및 지방교육자치 법에 근거한 교육위원회의 의결기관 규정에 의하여 지방의회와의 관계의 정립이 필 요하다 할 것이다.
3. 지방교육자치단체장과 일반지방자치단체장의 권한 관계
17) 박윤흔, 최신행정법론(하), (서울: 박영사, 1996), p151
현행 교육자치법은 하나의 지방자치단체 내에 두 개의 의결기관과 두 개의 집행기 관을 두고 교육․학예에 관한 사항은 그 지방자치단체의 교육위원회와 교육감이 지 방의회와 지방자치단체장과 별개로 독립하여 관장하게 하고 있다. 지방자치법 제112 조에 교육․학예에 관한 사무를 분장하기 위해 별도의 기관을 둔다 고 하여, 교육․
학예에 관한 사무에 관해서는 이를 지방자치단체장과 지방의회에 맡기지 않고 이에 관한 집행기관과 의결기관을 따로 둔다는 의미로서, 현행 지방교육자치법상의 교육 감과 교육위원회를 예정한 조항이다. 그러므로 지방자치단체의 사무 중 교육․학예 에 관한 사무는 시․도의 사무로 한다고 하는 현행 지방교육자치법 제2조는 일반지 방자치와는 달리 광역단위에서의 교육자치만 인정하여 지방자치단체의 교육․학예에 관한 사무는 별도의 행정기관인 시․도교육감의 사무로 한다는 의미가 된다. 이를 구체적으로 말하면 교육감은 일반행정사무를 분장하고 있는 지방자치단체장과는 별 도로 교육사무에 관하여 당해 지방자치단체를 대표하고 사무를 통할한다. 따라서 지방자치단체의 교육․학예사무를 처리하는 범위 내에서 지방자치단체의 기관으로서 의 지위를 가지며, 국가사무(기관위임사무)를 처리하는 범위 내에서는 국가기관으로 서의 지위를 가진다. 즉, 교육감은 지방자치단체의 기관으로서 지방자치단체의 교 육․학예사무에 대한 집행기관이고 대표자로서의 지위를 갖는다. 정치적 책임성이 크게 강조되는 일반지방자치행정과는 차별성을 둔 교육자치행정을 의미하는 것이다.
헌법 제31조 제4항 상의 정신에 입각해볼 때 일반자치기관이 교육자치기관에 비하여 우월한 지위에 서는 것은 아니며 양자는 하나의 자치단체 내의 상호 대등한 자치기 관으로서 일정한 협조체제를 구축하면서 자기 관장 사무의 집행을 통하여 그 자치단 체 공공복리라고 하는 공동의 목적을 추구해 가는 관계에 있다고 할 것이다.18)
18) 허종열, 전게논문, p14
제3장. 교육자치와 일반자치의 통합논의의 쟁점 및 현황
제1절. 통합논의의 배경
우리나라의 지방교육자치의 법적 근거는 헌법 제31조 제4항 및 지방교육자치에관 한법률 에 근거를 두고 있다. 현행 지방교육자치제도는 일반 지방자치와 지나치게 분리․독립되어 운영됨으로써 지방행정의 효율성 측면에서나, 교육주체의 실질적인 책임성 보장 측면에서 문제점이 지적되고 있으나, 다른 한편에서는 지방교육자치에 관한법률 제1조의 ‘교육의 자주성 및 전문성과 지방교육의 특수성’을 규정하고 있는 법률조항은 근본적으로 교육의 외부적 간섭에 의한 폐해를 배제하고 관련집단이 전 문적 판단에 입각해서 자주적으로 권한을 행사할 수 있도록 보장하기 위한 제도라고 정의하고 있다.19)
우리나라의 교육자치제도는 지금의 지방교육자치에관한법률이 제정되어 오늘에 이 르기까지 50여년간을 폐지와 부활을 거듭하며 존폐에 대한 많은 논란과 시련을 겪으 면서 오늘에 이르게 되었다. 정부 수립이후 교육자치제도에 관한 논란만큼 정부 부 처간이나 학계간의 견해차이가 심하고 줄기차게 논쟁이 계속된 제도도 없을 것이다.
그만큼 교육은 모두의 관심의 대상이며 중요한 과제라는 것을 반증하는 것일 것이 다. 최근 논란이 다시 불거지고 있는 교육위원회와 지방의회의 의결기관 통합 등 교육자치와 일반자치의 통합방안을 비롯한 지방교육자치제도의 개선 필요성을 제기 하는 데는 다음과 같은 배경을 가지고 있다.
1998년 2월 국민의 정부 대통령직 인수위원회는 교육부문 5대 과제중의 하나로 ‘교 육부문 효율성 제고 및 교육자치 기반 조성’을 제시하고, 교육위원회를 합의제 집행 기관화 하겠다고 밝혔으며, 이어 대통령은 시․도지사에게 치안과 교육에 관한 권한
19) 강인수․김성기, “지방교육자치제도 발전방향과 과제”, 전국시․도교육위원회지방교육자치제도 개선특별위원회, 2001. 9. p12
을 부여하고 시․군․구 단위로 교육자치제를 확대․강화하는 방안을 강구하도록 지 시한 이후 1998년 8월 교육부는 지방교육자치의 확대 및 일반자치와 연계방안 등을 모색하기 위하여 교육부내에 ‘지방교육자체제도개선특별위원회’를 구성하였고, 이 특 위에서는 제도적 문제점으로 일반행정으로부터 지나친 분리․독립으로 인한 연계상 실, 의결권의 이원화로 인한 행정력 낭비 등을 지적하고 그 해결방안으로서 시․도 교육위원회를 합의제 집행기관화하고, 시․도지사가 지방의회의 동의를 얻어 교육감 을 임명할 것을 제시하였다.20)
1999년 6월, 기획예산처의 예산정책토론회에서 지방교육소요재원의 국가의존도 심 화와 세출예산 중 인건비, 시설비 등 경직성 경비과다로 교수- 학습 지원경비 절대 부족 등을 문제점으로 지적하고, 이에 대한 대책으로서 지방교육비는 지방이 부담해 야 하고, 이를 위해 시․도지사가 지방교육에 관한 모든 의사결정권을 갖고 책임도 지는 방안을 마련해야 한다고 주장하였다.21)
2000년 4월, 기획예산처의 연구용역으로 한국조세연구원이 발간한 “지방자치환경의 변화에 따른 지방재정조정제도의 개편방안”(연구책임자 김정훈)이라는 보고서에서 교 육비를 조달하는 기관과 집행하는 기관이 분리되어 있어 자원의 효율적인 배분이 어 렵고 교육자치단체와 일반지방자치단체의 분리된 지방교육자치제도는 교육자치단체 의 책임성 결여에 따른 문제를 더욱 가중시킨다는 점을 지적하고, 이를 해결하기 위
2000년 4월, 기획예산처의 연구용역으로 한국조세연구원이 발간한 “지방자치환경의 변화에 따른 지방재정조정제도의 개편방안”(연구책임자 김정훈)이라는 보고서에서 교 육비를 조달하는 기관과 집행하는 기관이 분리되어 있어 자원의 효율적인 배분이 어 렵고 교육자치단체와 일반지방자치단체의 분리된 지방교육자치제도는 교육자치단체 의 책임성 결여에 따른 문제를 더욱 가중시킨다는 점을 지적하고, 이를 해결하기 위