유형별 분석

지금까지 제정된 기본법에 관하여 그 제정배경과 목적, 규정내용 등 으로부터 유형화하여 보면 다음과 같은 분류가 가능하며, 각각의 유 형에 상응하여 그 의의와 거두는 역할도 달라질 수 있다고 생각된다.

아울러 각각의 기본법은 하나의 목적․의의만을 가지는 것이 아니라 복수의 목적․의의를 가지고 있는 것이 오히려 일반적이며, 어떠한 목적․의의를 어느 정도 가지는가는 논자에 따라 평가가 달라질 수 있다.¹⁰³⁾ 그 의미에서 그에 따른 분류는 어느 성격이 비교적 강한가라 는 정도의 차이에 그치며, 절대적인 것은 아니라는 점에 유의할 필요 가 있다.¹⁰⁴⁾ 그리고 예컨대, 제정당초에는 대책형의 성격이 강하였으 나 그 후에 이념형 내지 정책형의 성격이 강하게 되고 있는 등 문제 상황이나 사회상황의 변화, 그 후의 개정 등에 따라서 제정당초에 있어 서 유형과는 별도의 유형으로 분류하는 것이 타당한 것 등도 있다.¹⁰⁵⁾

103) 이와 관련하여 기본법의 내용적 특성에 따라 ①헌장으로서의 기본법(특정한 정 책분야에 대한 기본적 사항을 선언적 형태로 정하는 기본법), ②정책수단의 총괄규 범으로서의 기본법(해당하는 분야의 정책에 대한 조정수단을 정하는 기본법), ③관 리규범으로서의 기본법(특정한 분야에 대한 우월적 관리수단을 포함하는 기본법),

④특정분야의 종합법전으로서의 기본법(이념과 총괄적 정책수단과 개별적 행정수 단을 모두 망라한 종합법전의 형태를 띠고 있는 기본법) 등으로 분류하기도 한다.

자세한 내용은 오준근, 기본법의 행정법학상 위치에 관한 법실증적 고찰, 현대공법 학의 과제(晴潭 최송화교수화갑기념), 박영사 2002, 618면 이하 참조.

104) 따라서 기본법의 내용이 망라적․추상적인 점 등도 있어서 개별 기본법이 어느 유형에 속하는가라는 점에 관해서도 논자에 따라 견해가 다를 수 있으며, 기본법의 유형화라 하더라도 그것은 상대적인 것에 그친다.

105) 참고로 일본의 경우에 이러한 유형구분을 하기도 한다. 즉, ①전혀 새로운 정책 분야를 전개하기 위한 기본법(원자력기본법 등), ②종래의 기본정책을 크게 전환하 기 위한 기본법(교육기본법 등), ③종래의 정책을 발전시키거나 중요도를 부각하기 위한 기본법(중소기업기본법 등), ④시책의 종합조정을 도모하기 위한 기본법(재해 대책기본법 등)의 구분이 그것이다. 자세한 것은 江口洋一郞, 土地基本法の槪要,

1. 이념형

제도․정책에 관한 기본․이념․원칙을 정하는 것을 주목적으로 한 것으로서 “관광기본법”, “교육기본법”이 이념형의 전형적인 사례이다.

“사회보장기본법”은 그 규정사항 등에서 본다면 정책형에 속하는 것 으로 생각되나 그 거두어온 역할의 비중을 고려하면 이념형으로 분류 하는 것도 가능하다. 또한 “국토기본법”은 그 제정된 배경, 목적으로 본다면 대책형에 속할 수 있으나, 상황이 변화한 현재에 있어서 그것 이 지니는 의미로 본다면 오히려 이념형으로서 위치할 수 있다고 생 각된다.

또한 이 형의 기본법은 그 분야에 있어서 지도법으로서 기본적인 이념․원칙 등을 정하고 있을 뿐 아니라 이를 국민에게 널리 제시한 다는 역할도 담당하고 있으며 그 의미에서 선언형이라고 할 수 있다.

2. 정책형

각각의 행정분야에 있어서 국가의 정책․제도의 목표․방향․대강 등을 제시하고 그것을 토대로 정부에 대하여 시책의 추진을 촉구하는 것으로서 “농업․농촌기본법”, “중소기업기본법”, “과학기술기본법”을 필두로 한 정책을 중심으로 하는 다수의 기본법이 이 유형에 속하며, 기본법이라고 한다면 이 유형의 기본법을 상정한 모습으로 논의되는 경우가 많다. 또한 “환경정책기본법”, “건강가정기본법”, “여성발전기 본법”도 이 유형에 일단 분류될 수 있으나, 단순히 정책을 제시할 뿐 아니라 새로운 이념․가치와 그에 대응하는 새로운 사회방식을 제시 하고 그에 관한 사회의 의식개혁을 요구하는 점에서 본다면 이념형의 색채도 강하다고 생각된다.

ジュリスト 제952호(1990.3.15), 34-35면.

3. 대책형

일정한 행정상의 대책의 기본을 정하고 사회질서의 유지, 복지향상, 피해의 예방․구제 등을 도모하기 위한 대책입법으로서의 성격을 가 지는 것으로서 “재난및안전관리기본법”, “민방위기본법”, “저출산․고 령사회기본법”, “토지이용규제기본법” 등이 이 유형에 속한다. 그리고 대책형이라 하더라도 대책으로서 정책에 관하여 정하고 있는 점에서 정책형과의 구별은 어디까지나 상대적이며, 또한 내용이나 그 구체성 의 정도는 법률에 따라서 매우 차이가 있고, “재난및안전관리기본법”,

“소방기본법” 등은 현실로 파생하는 사태에 대처 내지 그것을 예방하 기 위한 조치 등에 관하여 정하는 전형적인 대책형의 기본법인데 대 하여, 다른 법률은 그 내용이 추상적인 것이 많아 이념형 내지 정책 형의 성격도 공유하는 것으로 볼 수 있다.

4. 개혁추진형

최근 새로운 유형으로서 개혁추진을 위한 기본법이 다수 제정되고 있다. 이것은 국정상의 중요과제로 되어 있는 특정개혁을 확실히 추 진하기 위하여 법률의 형식을 사용한 것으로서 개혁의 기본이념․기 본방침을 명시하고 스스로 그 개혁의 프로그램을 정하거나 개혁추진 을 위한 계획을 규정하고 있는 점이 특징이다. 여기에 속하는 것으로 는 “철도산업발전기본법”, “행정규제기본법”, “부담금관리기본법”, “정 부산하기관관리기본법”, “정부업무등의평가에관한기본법” 등이다. 이 들 개혁추진형의 기본법은 그곳에서 정하는 개혁을 실시하기 위한 법 률이 제정되어 실시됨으로써 기본적으로 그 역할이 종료되는 것이며, 특정개혁을 추진하기 위한 개별적인 것으로 구성되는 이른바 조치법 적인 성격을 가지는 것도 있다.

5. 검 토

이상 가운데 2∼4의 유형은 주로 정부에 대하여 제도나 시책의 이 념․방향성을 제시하고 그 추진을 촉진하는 전형적인 정책법의 성격 을 가지나, 그 가운데에는 문제나 사항의 중요성․중대성 내지 국가 의 자세나 사회․제도가 갖추어야 할 모습을 국민이나 관계자 등에게 널리 인식시키고 이해를 구하는데 특히 중점을 두는 것도 있다.¹⁰⁶⁾ 기 본법이라면 다소 그러한 기능․성격을 가지고 있는 것이라 할 수 있 으나 특히, 기본적으로 정책이나 대책의 방향성과 그 추진에 관하여 규정하고 있지만 실제로는 기본법을 제정함으로써 국민 등에게 메시 지를 전달하거나 지시하고 그것을 통하여 사회의 인식․이해와 의식 개혁을 추진하는 사회적 효과․학습효과 내지 그에 따른 사회적 환경 의 양성․정비의 측에 중점을 두고 이를 기대하는 기본법의 경우에는 위의 분류와는 별도로 메시지형․어필형이라는 위치를 부여할 수도 있다. 이 메시지형․어필형은 앞서 언급한 선언형이라는 관점과 유사 한 점도 있으나, 여하튼 이러한 유형은 의도하려는 정책메시지를 국 민에 대하여 발신하기 위하여 가장 권위가 있고 효과적인 매체로서 기본법이라는 법률을 활용하려는 것으로서, 기본법을 사회에 기능시 키기 위한 하나의 수단으로 하는 것이다.