기본법의 기능 - 기본법의 입법모델연구

1. 국가정책의 방향 제시와 그 추진

기본법을 제정하는 의의로서 우선 지적할 수 있는 것은 그 목적규 정에서도 단적으로 제시되어 있는 것처럼 당해 정책의 이념이나 기본 이 되는 사항을 정하고 그에 의거하여 시책을 추진하거나 제도의 정 비를 도모하려는데 있다. 즉, 기본법의 제정은 국가차원에서 그 분야 의 정책이 중요하고 중점을 두어 추진한다는 인식을 제시하고, 그 책 무나 결의를 명확히 함과 아울러 그곳에서 제시된 방향성과 지침에 따라 계획적․종합적․장기적으로 정책을 추진하는데 있다.

또한 사회상황의 변화에 수반하여 그 분야의 정책을 크게 전환할 필요가 있는 경우에 기본법의 제정․개정으로 새로운 이념과 방향성 을 명확하게 제시하고, 그에 의거하여 순차적으로 개별법의 정비나

정책의 변경을 도모해가는 방법을 채용하기도 한다.³⁰⁾ 이 경우에 기 본법은 새로운 정책이나 개혁의 방향성, 근간 등을 제시하고 정책전 환이나 개혁을 유도하는 역할을 담당하는 것이다. 그 외에 “사회보장 기본법” 등과 같이 헌법을 보완하거나 헌법규정을 개별법과 관련시키 는 모습으로 구체화하는 역할을 기본법이 담당하기도 한다.

그러나 실제로 현재의 제도나 정책에 영향을 미치지 않도록 하기 위하여 또는 현상을 추인하고 보증을 얻기 위하여 추상성이 높은 기 본법이 제정되는 사례도 있으며, 그 경우에는 기본법이 제정되더라도 여건은 거의 변화하지 않게 된다. 또한 그만큼 기본법의 수가 증가하 면 어느 분야의 정책우선권이 높은지가 알 수 없게 되므로, 거꾸로 정책의 중점적 추진을 방해하게 될 우려도 있다.

2. 제도․정책의 체계화 및 종합화

기본법의 기능으로서 지적될 수 있는 것은 그 분야에 있어서 제 도․정책의 전체상을 제시하고 그 종합화․체계화를 도모하는 것이 다.³¹⁾ 즉, 기본법에 의하여 일정한 분야의 제도․정책의 기본적 방향 을 정하고 관계되는 제도․정책을 정비하고 그 종합화․체계화를 도 모하는 것은 사회가 점차 복잡화하고 국가의 역할이 비약적으로 확대 된 현대에서는 일정한 의미를 가질 수 있다고 생각된다. 특히, 입법 수․법령수의 증대, 무계획적인 입법, 법제도의 고도화․복잡화 등에 수반하여 법률간의 모순․충돌도 다수 발생하므로 그것을 기본법에서 제시하는 이념․지침․조감도에 의하여 기본적 방향과 전체상을 명확

30) “국토기본법”과 같이 국토관리정책의 전환을 도모하는 때에 그 방향성을 제시하 기 위하여 기본법의 제정을 추진하는 사례도 있으며, “철도산업발전기본법”과 같이 개혁을 확실하게 추진하기 위한 수단으로서 기본법이 제정되기도 한다.

31) “각기본법에 공통하는 것은 특정의 정책에 관한 종합화를 도모하고, 그 전모를 제시하려 한다는 점에 있다”, 大橋洋一, 行政法 -現代行政過程論-(제2판), 有斐閣 2004, 65면. 기본법의 종합화기능과 전모제시기능은 개별 기본법에 나타나기는 하나 기본 법에 따라 약간씩 정도의 차이는 있다.

히 하면서, 그 정서를 도모하는 것은 제도․정책의 통일성․체계성의 확보나 국민에의 이해성이라는 점에서 평가될 수 있다.³²⁾

또한 기본법에 의하여 제도․정책의 종합화를 도모하는 것은 종합 적․기동적인 대응의 방해, 권한쟁의 등의 원인이 되어온 부처이기주 의행정의 폐해를 완화․시정하는 역할도 기대할 수 있다.³³⁾ 특히, 기 본법에서는 관련하는 시책을 횡단적․체계적으로 규정할 뿐 아니라 종합조정을 도모하는 구조로서 기본계획의 제도, 관계부처의 공무원 등으로 구성되는 위원회․심의회 등에 관하여도 규정하고 있으며, 이 들에 의하여 조정이나 연대가 도모되어 정책전체로서의 종합적인 체 계를 기대하고 있는 것이다.

그러나 현실적으로는 기본법이 제정되어도 정책매뉴가 망라적으로 제시되는데 그치고 반드시 제도․정책의 종합화나 체계화와 관련되지 않은 것이 많다. 또한 기본법이 부처의 예산․인원이나 권익의 획 득․확보를 도모하는 수단으로서 사용되고 있는 사례도 있으며, 기본

32) 이것을 기본법의 체계형성 기능으로 파악하기도 한다. 즉, “기본법은 개별 법률들 을 상호관련성 없는 단일 법률들의 집합에서 하나의 사회체계로 융합시킬 수 있다. 여기서 인정한 기본법의 보충적이거나 해석적인 기능은 기본법과 개별법의 관계를 단지 일방적인 동조의 관계가 아니라 체계상의 상호적 기능을 가지는 동조와 저항 의 상호적 관계를 통하여 기본법과 개별법이 실제적인 조화(praktische Konkordanz) 를 이루는 것을 말한다. 그렇지만, 실제 기본법의 제정시 법체계와 관련하여 문제 가 되는 것은 기본법이 관련 개별법과의 관계에서 어느 정도 범위까지 규율하여야 하는가의 문제이다. 기본적인 방향과 강령 등 총론적인 내용만을 규정할 경우 선언 적인 의미에 그치게 되며, 세부적인 사항을 규율할 경우에는 기본법의 체계가 흐트 러질 위험성이 있다. 또한 기본법이 정책법 또는 실체법적 성격을 가지게 하기 위 하여 개별법에 구체적인 사항이 없는 세부적인 사항을 규율할 수 있는지에 대한 논란이 있다. 즉, 총칙적 규정 이외에 개별법의 입법공백을 보완할 수 있는지에 대 한 논란이 있다. 그리고 모든 개별법의 근거를 모두 규정하는 것이 가능한지에 대 한 논란도 있다. 즉, 개별법에 기본법에 근거가 없는 세부규정이 규율될 경우, 이와 관련된 기본법 조항도 그 때마다 정비하여야 하는가의 문제가 제기된다”라고 한다.

자세한 것은 이상돈, 법을 통한 보건과 의료의 통합 : 보건의료기본법의 체계기획 에 대한 비판과 전망, 고려법학 제36집(2001), 119면 이하 참조.

33) “재난및안전관리기본법”, “인적자원개발기본법” 등 대책형 기본법은 확실히 특정 부처에 의하여 적절한 대응을 할 수 없으므로 부처의 틀을 넘은 종합적․횡단적인 정책추진을 목표로 하고 있다고 볼 수 있다.

법 제정을 둘러싸고 부처간의 이해관계로 인하여 제도․정책의 종합 화 내지 체계화를 도모하지 못하는 사례도 발생하고 있다.³⁴⁾ 그러한 점에서 당초 기본법이 규정한 이념․원칙․지침이 당해 기본법을 소 관하는 부처이외의 부처가 소관하는 법령에 이르기까지 영향력을 발 휘하지 못하고, 그 효과가 한정적인 것으로 그치고 있는 상황도 있다.

아울러 기본법의 증가에 수반하여 기본법간의 규정사항의 중복이나 미조정․미정비의 사태도 지적되고 있으며,³⁵⁾ 그 관계나 정합성이 문 제가 될 수 있는 외에 기본법에서 그 대상으로 하는 분야나 사항에 관한 시책을 종합적․완결적으로 규정하지 않는 것도 있다. 다른 한 편 정부내의 종합조정의 구조로서의 기본계획이나 위원회 등은 문제 를 개선하는 역할을 충분히 거두고 있지 않다는 비판이 강하고, 실제 로 반드시 유효하게 기능하고 있지도 않다.

34) 대표적인 사례로서 “식품안전기본법”의 제정과정에서 엿볼 수 있다. 정부에서는 식품관련사고가 빈번하게 발생하고 있는 상황에서 식품안전관리에 대한 업무가 식 품의약품안전청, 농림부 등 여러 부처로 분산․관리되고 있어 종합적이고 일관성 있는 식품안전정책의 수립에 어려움이 있고 식품안전사고 발생시 신속하고 체계적 인 대응에도 한계가 있으며, 이를 관리․조정할 수 있는 기능이 결여되어 있다는 인식하에 ’03년 8월 국무총리실에 관계공무원 및 전문가로 ｢식품안전기획단(Task Force)｣을 구성하였다. 이어 ’03년 국무회의 및 식품안전관계장관회의 등의 논의과 정을 통해｢식품안전종합대책｣을 수립하고 그 내용을 반영하여 식품안전기본법을 제정하도록 하는 방향이 결정되었고, 이후 ’04년 6월에는 관계전문가 회의, 각계 대표와의 협의등을 통해 마련된 식품안전관리종합대책안이 발표되었다. 이후 ’05년 3월 보건복지부, 농림부, 해양수산부 공동제안으로 식품안전기본법안을 국회에 제 출하였으나, 제출된 식품안전기본법안은 관련부처간의 의견이 조정되지 못하고 식 품안전체계의 개편 또는 관련조직의 통폐합없이 현재의 다원화되고 분산되어 있는 체제를 전제로 하여 입안되어 사실상 식품행정의 종합화, 체계화를 달성하기는 미 흡하다는 지적을 받고 있다. 현재 식품안전기본법은 국회에 계류중에 있으며, 정부 제출안외에 의원발의로 5건의 법안이 제출되어 있다. 자세한 내용은 국회보건복지 위원회, 식품안전기본법안 검토보고서(2005.4) 및 한국법제연구원, 식품안전기본법 제정을 위한 공청회 자료집(2004.7.28) 참조.

35) 예컨대 사회보장기본법은 근로자복지기본법, 건강가정기본법등과 밀접한 관련이 있으며, 건강가정기본법은 저출산․고령사회기본법 등과 중복하는 면이 있다. 또한 소방기본법과 재난및안전관리기본법, 민방위기본법 등도 상호 관계가 일응 문제가 될 수 있다.

3. 정책의 계속성․일관성 확보

기본법은 단기적이고 좁은 시야에서 형성되기보다는 현실의 정책을 장기적․종합적인 시야․전망에 입각하여 방향을 제시하고, 국회의

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