용수 배분 제도는 국가별·지역별로 차이가 있으며, 그 제도의 근간은 수십 년 또는 수백 년 전으로 거슬러 올라가며,8) 그러한 제도와 기존의 배분은 종종 법령과 정책의 맥락 내에서 등장하고 발전해왔다. 구체적으로 살펴보면 기원전 3,000년 이전 초기 농업공동체는 주로 지역화된 빗물 재배, 식량 저장, 반유목생활을 기반으로 활동하였고, 관개기술이 발달함에 따라 정착하여 농업 생활을 시작하면서 생산량은 증가하고 문명은 발전하였다. 이러한 문명 은 물의 가용성이 수요를 훨씬 초과하는 시기에 큰 강을 따라 성장했으며, 초기 배분은 관개 시스템을 따라 개별 농부들 간 물을 배분하는 데 중점을 두었다. 이후 시간이 지나면서 많은 농업인구가 집중된 지역에서 용수공급을 보장받기 위해 토지소유권(land tenure)과 배분 시스템이 개발되었다. 이와 관련하여 기원전 1795~1750년인 함무라비왕 시기에 고대 바 빌론에서 용수 배분을 포함하여 다양한 주제에 관한 법률 모음인 함무라비 법전이 제정되었다 (Speed et al., 2013, pp.20-21).
중국에서는 기원전 100년경 Western Han Dynasty 동안 최초의 관개 구역이 건설되었 으며, 이 지역에서는 물에 대한 권리(water right)가 최초의 ｢수자원법｣이 도입된 시기인 서기 700년 Tang Dynasty 때부터 배분되었다. 이 시기에 용수 배분은 서로 다른 지역에 정해진 기간(defined period) 동안 특정 크기의 운하를 통해 물을 공급하는 것이라고 정의 하였다. 서기 528년 로마 황제 유스티니아누스가 명령하여 만든 법전에는 용수 배분에 대한 내용이 포함되어 있었으며, 이때 처음으로 연안원칙(riparian doctrine)이 성문화되었다.
이는 개울 가장자리(the edge of the stream)에 토지를 소유한 사람들이 물을 합리적으로
7) 용수 배분에 대한 역사적 배경은 Speed et al.(2013)의 PART A, Chapter 1의 1.2 ‘A Brief History of Water Allocation’(pp.21-24)을 참고하여 정리함.
8) OECD(2015): Berbel et al.(2018), p.7에서 재인용.
사용할 권리가 있다는 원칙으로, 이들은 항해에 지장이 없는 범위 내에서 milling, domestic, agricultural 목적으로 물을 사용하였다. 이 원칙은 오늘날까지 많은 국가들의 용수 배분을 위한 핵심 원칙이며, ‘합리적이고 공평한(reasonable and equitable) 이용’은 20세기 주 정부 간 용수 배분에 대한 접근방식의 초석을 형성하였다(Speed et al., 2013, p.21).
이후 서기 6세기 스페인의 게르만 침략자인 서고트족은 용수 배분과 관련된 원칙들을 더욱 정교하게 만들어 물고기의 이동과 항해를 방해하는 댐이나 둑의 건설을 금지하는 법령을 제정하였고, 서기 1000년까지 용수 배분을 관리하는 규칙과 절차에 대한 세부 사항을 요구 하면서 세수(稅收)를 증가시킬 수단으로 작은 하천 시스템에 대한 관개 개발을 장려하였다.
이러한 과정을 통해 배분 규칙과 절차는 합리적이고 공평한 물의 이용을 관리함과 동시에 토지 소유자가 상류의 물이용에 대한 보상을 요구할 수 있도록 하는 실질적인 법률 체계로 발전하였다(Speed et al., 2013, p.21).
한편 1680년 스페인의 카를로스 왕은 물의 이동(the diversion of water)에 대한 허가를 요구하는 법률을 도입하였으나 가정용 물은 제한이 없어야 한다고 명시하여 ‘우선 사용’의 개념을 도입하였다고 볼 수 있다. 12~17세기까지 영국 관습법은 상류의 범람과 하류의 유량 감소에 미치는 영향에도 불구하고 mills를 선호하여 우선 사용의 개념을 더욱 발전시 켰다. 유사한 원칙이 1804년 프랑스에서 제정된 나폴레옹 법전에 통합되어 수자원에 대한 riparian 토지 소유자의 권리와 항해권(navigation rights)을 확립하였다. 이 시기에 확립 된 핵심 원칙은 토지 소유자의 물이용이 합리적이고 효율적으로 이루어져야 하며, 다른 사 용자 및 하천 시스템에 대한 일부 영향이 수용 가능한 것으로 고려되어야 한다는 것이다.
이와 같은 원칙은 20세기까지 세계 여러 지역에서 수법(water law)의 발전을 뒷받침하였으 나 용수 배분에 대한 규칙의 발전에도 불구하고 수자원 관리는 개별 물 이용자 간의 개입에 초점을 두었으며 유역 전체에 미치는 영향은 거의 고려되지 않았다(Speed et al., 2013, pp.21-24).
이후 물을 관리하는 방식이 변화하고, 물이용의 확대가 필요하게 되었다. 특히 물 취수율 증대, 새로운 물 인프라 건설의 한계, 지표수와 지하수 간의 상호작용 확대, 다양한 물 이용 자의 증가, 경제성장, 환경기능의 상실, 기후변화 등으로 인해 기존 용수 배분 체계가 변화
하고 있으며, 전 세계적으로 재배분 필요성에 대한 논의가 지속적으로 이루어지고 있다.
이러한 상황에서 연안 원칙과 같은 일반 원칙은 국가 간, 지역·유역 간, 유역 내 갈등을 해결하기에 한계가 있다. 이에 제5장에서는 용수 재배분에 대한 원칙과 방향을 도출하기 위한 근거를 마련하기 위해 <그림 5-2>와 같은 절차로 연구를 수행하고자 한다.
자료: 저자 작성.
<그림 5-2> 용수 재배분 원칙과 방향 도출을 위한 연구 수행 절차
먼저 국외 문헌검토를 통한 용수 배분에 대한 일반적인 원칙, 사례 분석을 통해 실제 용수 배분 과정에서 적용된 원칙을 정리하고자 한다. 또한 국내 ｢물관리기본법｣과 제1차 국가물관리기본계획을 통해 용수 배분에 대해 법적으로 제시된 원칙을 검토하고, 물관리 관련 갈등 사례 연구를 대상으로 메타 분석을 통해 배분에 영향을 미칠 수 있는 요인들을 정리하여 전문가를 대상으로 실시하는 설문조사 문항에 활용하고자 한다.
다음으로 국내 물관리 분야 전문가를 대상으로 댐용수 재배분의 필요성과 원칙, 방향에 대한 설문을 수행한다. 이는 우리나라 댐용수 재배분 과정에서 필요한 원칙과 방향을 도출 하는 데 근거 자료로 활용되며, 동시에 연구진이 제시하고자 하는 원칙과 방향에 대한 객관 성과 타당성을 확보하기 위한 기반이 될 것이다.