기득 댐용수의
합리적 재평가 재배분 체계 연구
A Study on the Framework for Reasonable Re-evaluation and Reallocation of Vested Rights to Dam Water
이문환 강형식 정기철 양일주 김수빈 조원주
❚
연구진연구책임자 이문환 (한국환경연구원 부연구위원) 참여연구원 강형식 (한국환경연구원 선임연구위원)
정기철 (한국환경연구원 부연구위원) 양일주 (한국환경연구원 책임연구원) 김수빈 (한국환경연구원 연구원) 조원주 (충북대학교 농업경제학과 교수)
❚
연구자문위원 (가나다순)권현한 (세종대학교 건설환경공학과 교수)
류문현 (K-water연구원 물정책연구소 수석연구원) 문현주 (한국환경연구원 선임연구위원)
이병국 (한국환경연구원 선임연구위원)
최지용 (서울대학교 그린바이오과학기술연구원 교수) 현윤정 (한국환경연구원 연구위원)
ⓒ 2022 한국환경연구원 발행인 이 창 훈
발행처 한국환경연구원
(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학·인프라동
전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr
인 쇄 2022년 10월 26일 발 행 2022년 10월 31일
등 록 제 2015-000009호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-625-4 93530 인쇄처 에코디자인 044-868-0054
이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.
이문환 외(2022), ｢기득 댐용수의 합리적 재평가·재배분 체계 연구｣, 한국환경연구원.
값 7,000원
전 세계적으로 물은 역사를 결정짓는 핵심 자원으로, 번영하는 문명의 가장 확실한 지표 이자 촉매제 역할을 하였습니다. 우리나라도 치수(治水)를 국정의 근본으로 삼아왔으며, 삼국 시대에 세워진 최초의 댐인 김제 벽골제를 시작으로 1960년대 대규모 댐 건설을 통해 식량 확보를 위한 농업용수 공급, 산업화에 따른 전력수요 충족, 깨끗하고 안전한 물 공급 등을 통해 경제 발전과 삶의 질 향상을 이루었습니다. 그러나 댐 건설로 인한 대규모 수몰 지역 발생, 생태계 단절 등의 사회적 문제가 대두되고 있습니다. 또한, 물관리 여건 변화와 기후변 화에 따른 용수 부족으로 인한 지방자치단체 간 분쟁이 장기적·반복적으로 발생하고 있기에 이용가능한 수자원에 대해 효율과 형평이 조화된 관리방안 마련이 시급한 상황입니다. 따라 서, 댐용수 재평가 개선 방안 모색과 댐용수 재배분의 원칙과 접근방식에 대한 분석을 기반 으로 이를 실행하기 위한 정책화 방안을 제시한 본 연구는 시의적절하다고 볼 수 있습니다.
본 연구가 향후 댐용수의 재평가·재배분을 위한 정책 결정에 중요한 정책자료가 되고, 나아가 지역 간 갈등을 해결할 수 있는 이론적, 실무적 시사점을 제공한 가치있는 정책 기반이 될 것으로 기대합니다.
끝으로 본 연구를 수행한 한국환경연구원 통합물관리연구실의 이문환 박사, 강형식 박사, 정기철 박사, 양일주 책임연구원, 김수빈 연구원과 충북대학교 조원주 교수께 감사를 표합 니다. 바쁘신 와중에도 자문을 통해 연구에 도움을 주신 세종대학교 권현한 교수, K-water 연구원 류문현 박사, 서울대학교 최지용 교수께 깊은 감사를 드립니다. 또한 우리 원의 이병국 박사, 문현주 박사, 현윤정 박사의 자문에도 감사를 표합니다.
2022년 10월 한국환경연구원 원 장
이 창 훈
요 약
Ⅰ. 연구의 필요성 및 목적
❏ 연구 필요성
ㅇ 2018년 물관리일원화 이후 물관리의 패러다임이 기존 수자원 개발 중심 기조에서 수자원의 효율적 활용으로 변화하고, 인간과 자연의 공존을 지향함에 따라 용수수요 의 구조가 변화
ㅇ 댐 건설 시 개별 지자체의 장래 수요를 반영하여 배분된 물량이 정기적인 평가와 배분 없이 그대로 유지됨에 따라 용수 공급 가능량과 실수요량의 차이가 발생하는 경우가 많으나 현재 우리나라 댐용수의 기득 물량이 재배분된 사례는 전무 ㅇ 기후 및 사회 변화에 따른 용수의 수요·공급 변화에 효과적으로 대응하기 위해서는
용수를 유연성 있게 배분할 수 있는 체계 마련이 필요
❏ 연구 목적
ㅇ 인문·사회·경제적 여건 변화와 물관리 정책 패러다임의 변화를 고려한 댐용수의 기 득 물량 재평가 방법과 재배분 방향 설정
ㅇ 현 물관리 체계 기반의 댐용수 재평가 및 재배분 프레임워크 개발과 법·제도 개선 방안 도출
Ⅱ. 연구의 주요 내용
❏ 댐용수 재배분 필요성 도출
ㅇ 국내 주요 물관리 현안 등을 분석한 결과 우리나라는 기후변화로 인한 용수 공급량의 변화, 지역 여건의 변화에 따른 용수수요의 변화, 물관리 정책 패러다임의 변화, 댐용
수 배분 갈등 발생, 하천의 환경생태용수 확보 등에 관한 사항을 도출
ㅇ 댐용수 재배분을 통해 장래에 변화될 용수수요에 대응하면서 용수 공급시설의 효율 성을 높여 부가적인 경제적 효과를 창출하고, 취약지역의 인프라 개선을 통해 지역 간 물 서비스 수준 격차를 줄일 수 있어 매우 필요한 정책 도구 중 하나임(그림 1 참조)
- 설문조사 결과 응답자 모두(100%)가 인문/사회/경제학적 여건과 수문기상학적 상 태를 고려해 댐용수의 재배분이 ‘필요하다’고 응답하였으며, 가장 주된 이유로는
‘용수 공급량과 용수수요의 변화에 유연하게 대응하기 위해’를 가장 많이 응답
자료: 저자 작성.
<그림 1> 댐용수 재배분의 필요성
❏ 댐용수 재평가·재배분 제도 현황 분석(국내 댐용수 배분 이행의 제약 사항) ㅇ 댐용수는 ｢댐건설관리법｣에 의해 규정되고 있으며, 댐 기본계획의 고시를 통해 운영
방안이 결정되고, 고시 변경을 통해 재배분 실행이 가능
ㅇ 댐건설장기계획, 수자원장기종합계획 등 관련 국가계획을 통해 재평가를 수행하 고 재배분을 검토하였으나 현 국내 법체계에서는 이를 이행할 수 있는 법적 근거 부족 - 재평가가 실제로 이루어져 활용되기 위해서는 재평가의 대상, 방법, 절차 등 구체적
인 사항들을 규정하는 시행령과 시행규칙의 조속한 마련이 필요
- 재배분은 법적 근거 자체가 매우 미흡하여 현재로서는 재평가가 이루어지더라도 이를 토대로 재배분이 이루어지기 어려운 상황
ㅇ 일종의 수리권으로 선점권이 인정되고 있고, 재배분 시 정서적으로 재산권 침해로 인식되어 지역 간 갈등이 유발되는 등 지금까지 재배분된 사례는 전무한 실정
❏ 댐용수 재평가 방법 및 시범 적용
ㅇ 일반적으로 댐용수의 재평가는 홍수조절능력평가와 용수공급능력을 평가하며, 이를 통해 이수용량, 홍수조절용량, 비활용용량의 재조정을 위해 시행하는 것임 ㅇ 국내 기존 댐 재평가는 댐의 구조적인 홍수조절 효과와 용수 공급 가능 능력만을
평가하고 있고, 실제 그 결과를 공개하지 않음
ㅇ 현재의 인구, 산업, 농업 현황을 바탕으로 생활용수·공업용수·농업용수·환경용수 수 요량을 추정하고, 용수 공급량 측면에서는 댐 저수용량의 변화와 현 기후·수문 조건 을 반영하여 댐용수 공급 가능량의 재산정이 필요
ㅇ 용담댐의 여유수량은 항시 약 1.2cm(103,268m3/일)이며, 계획대로 공급량을 조정 한다면 최대 6.4cms(553,000m3/일) 정도 여유량이 있는 것으로 분석
ㅇ 용담댐 연간 용수공급계획량의 10%를 여유수량으로 확보하여 공업용수로 공급할 경우, 약 1,950억 원/연의 편익이 발생하는 것으로 분석
❏ 댐용수 재배분 원칙과 접근방식 사례 조사 및 분석
ㅇ 헬싱키 규칙, 다국적 수로 협약, 국제수법과 그 외 다양한 보고서 등을 통해 국외 용수 재배분에 관한 기준과 원칙 사례 조사 수행
ㅇ 국내의 경우 ｢물관리기본법｣, 국가물관리기본계획 등을 통해 용수 배분의 원칙을
합리성, 공평성, 지속가능성, 균형성으로 도출
ㅇ 댐용수 재배분 접근방식은 우리나라 사회·문화적 여건을 고려하여 거버넌스 기반의 협상방식이나 행정·법적 절차 기반의 행정적 재배분이 적합
ㅇ 또한, 댐용수 재배분을 위해서는 재배분 방안에 대한 공감대 형성, 재배분 효과에 대한 정당성 확보, 이해당사자 간 공식적인 합의 형성의 장 마련, 토론과 협의 기반 거버넌스 구축, 상호신뢰 구축 등이 필요
Ⅲ. 정책화 방안
❏ 댐용수 재평가·재배분 실행 프레임워크 개발
ㅇ 댐용수의 재평가와 재배분의 원활한 실행을 위한 프레임워크 제시(그림 2 참조) ㅇ 국가계획과 유역계획의 물관리 정책방향을 기반으로 댐용수의 재평가를 수행이 필요
- 용수수요량의 변화와 용수 공급 가능량을 면밀히 분석하여 여유량 및 부족량을 평가하고, 그에 따른 활용 방안 및 대응 대책 수립 필요
- 여유량이 발생한 경우 그 여유량을 어느 지역에, 어느 목적으로 활용할지에 대해 합리적 용수 재배분의 원칙에 기반하여 논의하고, 거버넌스 기반의 협의방식을 통 해 배분하는 것이 중요
ㅇ 댐관리 기본계획에 댐용수 재평가된 결과를 반영·재배분의 방향을 제시
ㅇ 댐용수 재배분을 위한 거버넌스를 구성하여 재배분 의사결정(안)은 도출하고, 이를 다목적댐 건설사업 기본계획을 변경· 재고시하고자 함.
ㅇ 또한, 댐의 재평가 결과는 하천유역수자원관리계획과 국가수도종합계획 등의 이행계획에 반영되어 실질적으로 이행될 수 있는 기반을 구축
자료: 저자 작성.
<그림 2> 댐용수 재평가·재배분의 법정계획과의 연계 체계
❏ 댐용수 재평가 개선 방향과 법 개정 방안
ㅇ 댐건설 당시에 비해 달라진 인문·사회·경제·자연환경을 반영하여 용수수요량을 재산 정하고, 현재 시점의 기후 및 수문 조건, 토사에 따른 저수용량의 감소 등을 반영하여 댐 저수용량의 변화와 공급능력을 평가
ㅇ 댐용수의 주기적인 재평가를 제도화하기 위해서는 재평가를 강행 규정화로 변경
❏ 댐용수 재배분 원칙과 실행 제도
ㅇ 댐용수 재배분을 위한 원칙에 대하여 ‘합리적인 재배분 원칙’이라는 목표를 달성하기 위해 크게 형평성, 효율성, 지속가능성을 3대 기본원칙으로 제시(그림 3 참조) - 설문조사 결과, 댐용수 재배분 시 중요하다고 생각하는 기준은 지속가능성(35.7%),
합리성(29.4%), 형평성(19.8%), 효율성(15.1%) 순으로 조사
- 형평성은 용수 재배분 시 원래 가지고 있던 특수성으로 인해 차별적인 대우나 결과 를 받지 않아야 한다는 원칙
- 효율성은 용수 여유량을 경제적 가치가 보다 높은 곳으로 배분하여 얻는 경제적
가치와 더불어 취약지역의 인프라 개선을 통해 물서비스 수준 격차를 줄이는 사회 적 효율성 개선을 포함
- 환경 부문의 지속가능성은 생태학적인 측면에서 미래 세대를 고려하여 환경을 파괴 하지 않고 발전과 개발을 이룬다는 점을 의미
ㅇ 댐용수의 합리적 재배분을 위한 실행 기반으로 거버넌스 구축, 법·제도체계 정비, 재배분 필요성 인식, 유역 특성을 고려한 재배분 우선순위 기준 마련이 필요
자료: 저자 작성.
<그림 3> 댐용수 재배분의 목표, 원칙, 방향과 실행 기반 체계
❏ 댐용수 재배분 거버넌스 체계 구축
ㅇ 댐용수 재배분은 국가 및 유역 물관리위원회를 중심으로 이해관계자의 참여가 기반 이 되는 체계로 구성
- 법적 위상을 고려하였을 때 물관리 관련 최상위 법률인 ｢물관리기본법｣을 기반으로 한 국가물관리위원회와 유역물관리위원회에서 최종 심의·의결하는 것이 적합 - 이와 더불어 재배분으로 인해 직접적 또는 간접적으로 영향을 받는 이해관계자를
대상으로 ‘(가칭) 댐용수 재배분 유역회의’를 구성하여 구성원 모두가 객관적인 정 보를 가지고 정당한 절차를 통해 의견 교환과 논의를 거쳐 의사결정(그림 4 참조)
자료: 저자 작성.
<그림 4> 댐용수 재배분을 위한 거버넌스 체계 구축(안)
❏ 댐용수 재배분을 위한 법 개정(안) 제안
ㅇ ｢댐건설관리법｣ 제9조의3(댐용수의 배분)을 신설하여 댐용수의 재배분 근거 조항과
｢물관리기본법｣ 제22조와 제24조의 국가 및 유역물관리 위원회 기능에 재평가 결과 기반의 합리적인 물 배분 및 재배분을 위한 유역 간/유역 내 물이동에 대한 내용 추가를 제안
주제어: 댐용수, 기득 물량, 재평가, 재배분, 수자원
요 약 ···ⅰ
제1장 서 론 ···1
1. 연구의 필요성 및 목적 ···1
2. 연구의 내용 및 범위 ···5
3. 연구의 수행 체계 ···7
제2장 댐용수 재배분 관련 국내 현안 및 필요성 ···9
1. 국가 물관리 정책 방향과 용수 수요·공급의 변화 ···9
2. 국내 댐용수 활용 현안 ···13
3. 용수 배분의 경제적 효과 ···16
4. 댐용수 재배분의 필요성과 시사점 ···20
제3장 댐용수 재평가·재배분 현황 분석 ···23
1. 국내 수리권 제도 현황: 댐용수를 중심으로 ···23
2. 댐용수 재평가·재배분 관련 법령 ···27
3. 댐용수 재평가·재배분 관련 법정계획 ···33
4. 시사점 ···36
제4장 댐용수 재평가 방법 및 시범 적용 ···38
1. 기존 댐용수 재평가 방법 ···38
2. 댐용수 재평가 개선 방법 ···41
3. 댐용수 재평가 시범 적용 ···44
2. 용수 재배분 원칙과 접근방식 ···55
3. 문헌연구 기반 용수 배분 원칙과 접근방식 ···58
4. 전문가 설문조사 기반 용수 재배분 원칙과 접근방식 ···76
제6장 댐용수 재평가·재배분 정책화 방안 ···80
1. 댐용수 재평가·재배분 프레임워크 ···80
2. 댐용수 재평가 개선 방안 ···82
3. 댐용수 재배분 원칙과 거버넌스 체계 구축 방안 ···86
제7장 결론 및 향후과제 ···98
1. 결 론 ···98
2. 향후과제 ···99
참고문헌 ···101
부 록 ···109
Ⅰ. 댐용수 재배분 관련 전문가 대상 설문지 ···111
Executive Summary ···115
<표 1-1> 우리나라 물분쟁 사례와 주요 쟁점 사항 ···4
<표 1-2> 주요 댐용수 공급계획 고시자료 ···4
<표 1-3> 전문가 설문조사 응답자 특성 ···8
<표 2-1> 국가물관리기본계획 내 물이용 부문 추진 과제 및 주요 내용 ···9
<표 2-2> 유역별 주요 현안 및 향후 물관리 정책 추진전략 ···10
<표 2-3> 광역상수도의 사업별 시설용량, 공급량, 가동률 및 이용률 ···14
<표 2-4> 다목적댐의 용수공급 계획량과 생·공용수 계약량 및 계약 비율 ···15
<표 2-5> 소속기관, 종사기간, 전공에 따른 댐용수 재배분의 필요성과 요인 ···22
<표 3-1> ｢수자원의 조사·계획 및 관리에 관한 법률｣상 댐용수 재평가에 관한 조항 ···28
<표 3-2> ｢댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(개정 전)｣상 댐용수 재평가에 관한 조항 ····29
<표 3-3> ｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣상 댐용수 재평가에 관한 조항 ···30
<표 3-4> ｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣상 댐사용권의 취소에 관한 조항 ····31
<표 3-5> ｢댐건설·관리 및 주변지역지원 등에 관한 법률｣상 댐관리기본계획에 관한 조항 ··· 32
<표 3-6> 수자원장기종합계획(2001-2020)의 재평가·재배분 관련 내용 ···33
<표 3-7> 댐건설장기계획의 재평가·재배분 관련 내용 ···34
<표 3-8> 제1차 물관리기본계획의 재평가·재배분 관련 내용 ···35
<표 4-1> 기존 댐용수 공급능력 조사 결과 ···41
<표 4-2> 기존 생활·공업용수 수요량 예측(2021년 기준) 및 현재 실제 사용량 비교 ···46
<표 4-3> 지역별 공업용수 요금 ···50
<표 4-4> 변수별 기초통계량 ···50
<표 4-5> 추정계수 및 공업용수의 한계생산가치 ···51
<표 4-6> 용담댐 용수 공급계획 ···52
<표 5-1> 헬싱키 규칙(Helsinki Rule, 1967), Article Ⅴ ···58
<표 5-2> UN, 다국적 수로협약(watercourse convention) Article 5~6 ···60
<표 5-5> 댐용수 재배분 시 적합한 접근방식 ···79
<표 6-1> 댐용수 재평가 제도화를 위한 법령 체계 ···85
<표 6-2> 댐용수 재평가 개선을 위한 ｢댐건설관리법｣ 및 동법 시행령 개정(안) ···85
<표 6-3> ｢물관리기본법｣ 제22조(국가물관리위원회 기능) 개정(안) ···94
<표 6-4> ｢물관리기본법｣ 제24조(유역물관리위원회 기능) 개정(안) ···95
<표 6-5> 물관리 협정 개선(안): ｢물관리기본법｣ ···96
<표 6-6> ｢댐건설관리법｣ 제9조 개선(안) ···97
<그림 1-1> ‘용수 재배분’ 관련 언론매체(구글 웹, 구글 뉴스, 유튜브) 노출빈도
(2008~2022년) ···2
<그림 1-2> ‘용수 재배분’ 관련 언론 노출빈도 결과(1990~2022년) ···3
<그림 1-3> 주요 연구 내용 ···6
<그림 1-4> 연구 방법 및 추진 체계 ···7
<그림 1-5> 전문가 설문조사 개요 ···8
<그림 2-1> 소양강댐의 연 강수량과 연간 평균 유입량의 변화 추이 ···11
<그림 2-2> 국내 총인구 및 인구성장률 ···12
<그림 2-3> 국내 논과 밭의 경지면적 변화 ···12
<그림 2-4> 광역상수도·공업용수도의 가동률 및 이용률 현황 ···13
<그림 2-5> 댐용수 재배분의 필요성 ···20
<그림 2-6> 댐용수 재배분의 필요성과 요인에 대한 설문조사 결과 ···21
<그림 3-1> 우리나라 수리권 제도의 발전 과정 ···24
<그림 3-2> ｢댐건설관리법｣ 기반 수리권 ···26
<그림 3-3> 댐용수 사용허가 절차 ···26
<그림 4-1> 댐의 목적별 수위 및 용량 배분 ···39
<그림 4-2> 기존 댐 재평가: 홍수조절능력(치수), 용수공급능력(이수) ···40
<그림 4-3> 기존 댐 재평가 기반 용량 재배분 개념도 ···42
<그림 4-4> 댐용수 재평가 방안 ···43
<그림 4-5> 연도별 용담댐의 총 용수공급량 및 지역별 용수공급량 ···44
<그림 4-6> 용담댐 건설 전후의 평균 유입량 비교 ···45
<그림 4-7> 용담댐의 실제 용수공급량 기반 여유량 평가(2010~2019년 평균) ···47
<그림 5-1> 용수 배분과 유역 궤적 ···54
<그림 5-2> 용수 재배분 원칙과 방향 도출을 위한 연구 수행 절차 ···57
<그림 5-5> 국내 물관리 갈등 사례 연구 분석 기반 재배분 고려 요인 ···71
<그림 5-6> 용수 재배분 접근방식 ···72
<그림 5-7> 용수 배분 시스템 ···73
<그림 5-8> 댐용수 재배분 시 원칙에 대한 우선순위 결과 ···77
<그림 5-9> 댐용수 재배분 시 원칙에 대한 우선순위 결과(1+2순위) ···77
<그림 5-10> 댐용수 재배분 시 원칙에 대한 우선순위 결과(1+2+3순위) ···77
<그림 5-11> 댐용수 재배분 시 고려해야 할 세부 원칙 ···78
<그림 6-1> 댐용수 재평가를 통한 재배분 연계 체계 ···81
<그림 6-2> 댐용수 재평가·재배분과 기존 법정계획 간의 연계 체계 ···82
<그림 6-3> 개선된 댐용수 재평가 세부 이행 절차 ···83
<그림 6-4> 댐용수 재배분 원칙과 방향, 실행 기반 체계 ···88
<그림 6-5> 물관리 관련 위원회 현황 ···89
<그림 6-6> 댐용수 재배분을 위한 거버넌스 체계 구축안 ···92
제1장
서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
용수 배분(water allocation)은 인정된 특정 권리와 우선순위 체계에 따라 물의 이용이 보다 유용한 목적을 위해 활용되도록 하는 것으로, 제한된 자원을 지역 간 또는 사용자 간 공유하는 프로세스이다(Speed et al., 2013, p.20). 이는 해당 지역의 경제적·사회적·환경 적 여건 등에 따라 결정되었으나, 기후변화, 인구증가, 경제성장 등에 따른 물 수요 증대, 취수량 증가, 새로운 물 인프라 건설의 한계, 환경적 기능 상실과 회복 등으로 인해 용수 배분이 다시 시행되어야 하는 상황이다.
실제 전 세계적으로 가뭄으로 인한 물 부족 사례가 증가함에 따라 국가 간, 지역 간 갈등 의 원인이 되는 용수 재배분의 중요성이 증대되고 있다. 대표적 언론매체인 구글 웹과 뉴스 검색, 유튜브를 분석한 결과 용수 재배분에 대한 관심은 약 10여 년 전부터 꾸준히 지속되고 있으며, 호주, 필리핀, 캐나다, 미국, 인도 순으로 언론 노출빈도가 높은 것으로 나타났다.
특히 지구에서 가장 건조한 지역 중 하나인 호주에서 가장 높게 나타나고 있는데 이는 호주의 지리학적 특성상 강우량이 적고 건조하며 극심한 가뭄과 홍수가 반복적으로 나타나 용수를 확보하기 어려워 용수확보, 수자원 개발 등과 같이 물관리 정책이 발달하는 과정을 경험하 였기 때문이다.
자료: 구글 트렌드(Google Trends), “Water Allocation”, 검색일: 2022.9.4.
<그림 1-1> ‘용수 재배분’ 관련 언론매체(구글 웹, 구글 뉴스, 유튜브) 노출빈도(2008~2022년)
우리나라의 경우 1990년대부터 용수 재배분(water reallocation)1)에 대한 논의가 지속 적으로 이루어져 왔으며, 관련하여 지자체 간 갈등과 분쟁이 끊임없이 이어져 오고 있다.
이에 1990년부터 2022년까지 ‘용수 재배분’, ‘수자원 재배분’, ‘물 재배분’에 대한 언론의 노출빈도 분석을 통해 <그림 1-2>와 같이 2000년대부터 급격하게 증가하고 있음을 알 수 있다. 그중에서도 용담댐이 완공되기 전인 2000년 초반, 충남 서북부 가뭄이 심각했던 2014~2016년, 가뭄에 따른 피해가 발생하고, 물관리일원화가 진행된 최근(2020~2021 년)에 재배분과 관련된 언론 노출이 많은 것을 확인할 수 있다.
1) 용수 배분과 용수 재배분에 대한 용어는 학자별, 학문별로 정의하여 활용하는 과정에서 일부 차이가 있으며, 상황에 따라 정의하는 바가 다르게 활용되고 있다. 또한 용수 배분에 대하여 범위를 댐용수로 한정하여 진행된 선행연구는 거의 드문 상황이다. 이에 해당 장에서는 기존 연구에서 제시되었던 배분과 재배분에 대한 정의를 정리하되 배분과 재배분 개념이 동일하다는 가정하에 재배분이라는 용어로 통일하여 연구를 수행하였다.
자료: 빅카인즈(BIG Kinds), “용수 재배분, 수자원 재배분, 물 재배분”, 검색일: 2022.9.4.
<그림 1-2> ‘용수 재배분’ 관련 언론 노출빈도 결과(1990~2022년)
우리나라에서는 지속적으로 물갈등 및 물분쟁 사례들이 발생하고 있으며, 대부분의 물 갈등은 용수 배분과 관련된 사항으로 <표 1-1>과 같이 많은 사례가 댐용수와 연관되어 있 다. 기득 물량에 관한 물분쟁의 요인은 크게 댐 건설 전후로 구분할 수 있다. 첫 번째는 기득 물량을 많이 보유하고 있는 대도시는 원가상 우위를 점하고 있는 반면, 새로운 수요에 의해 댐용수를 이용할 경우 상대적으로 비싼 원수 요금을 지불해야 한다. 이는 현행 물 배분이 상·하류 간, 지역 간 형평성에 위배되며, 각종 물분쟁의 원인이 된다. 두 번째는 댐 건설 이후에 생성된 댐용수 배분 현황과 관련된 사항이다. 대표적인 사례로는 용담댐 용수 배분과 영산강 및 섬진강의 용수 배분 문제가 있다. 용담댐 용수 배분과 관련해서는 전북권과 충남 권 간의 갈등이 용담댐 건설 전부터 현재까지 지속되어 왔다. 최근, 용담댐 물배분 문제와 관련하여 인구증가와 산업계 수요 등을 고려하여 재배분을 요구하는 충청권 의견과 당초 건립 취지를 살리고, 새만금 등 향후 수요를 고려할 때 전량 전북에서 사용해야 한다는 의견 이 대립되고 있다. 전남 여수와 광양 산업단지에 필요한 공업용수를 주암댐을 통해 섬진강 물을 공급하고, 섬진강댐을 통해 동진강의 김제, 부안의 농업용수를 공급하고 있어 광양만 으로 흘러드는 담수 유입량이 감소하고 있다.
댐용수의 사용료 갈등은 하천수 수리권과 함께 고려할 필요가 있기 때문에 본 연구에서는 댐 개발에 따른 저수된 댐용수의 배분에 관한 사항에 대해서 초점을 맞추고자 한다.
<표 1-1> 우리나라 물분쟁 사례와 주요 쟁점 사항
분쟁 사례 주요 쟁점 사항 댐용수
관련 여부 서울시 물값 갈등 팔당호 물값 징수권, 수질관리 비용부담 등 ○ 춘천시 물값 갈등 댐 소재지와 하천 하류지역 물값 경감 ○
경남 부산 광역상수도사업 남강댐 물유역 이동에 대한 반대 ○
대구·경북 취수원 이전 취수원 이전 지점 하천 유지유량 감소 및 추가 규제 우려 ○ 용담댐 물배분 갈등 지역 간(충청, 전북) 용담댐 물배분 요구 ○ 금강 하구 물이용(개발) 갈등 하구 개방에 따른 물이용 제약 발생 × 광양만 어업 피해 민원 하천 수량 감소로 인한 어업 피해 ○ 원주 지방상수도 폐쇄 횡성군 상수원 보호구역 지정 등 규제 × 속초시 가뭄 관련 물공급 고성-양양의 남는 물로 속초 가뭄 해소 × 자료: 관계부처합동(2021)을 참고하여 저자 수정.
댐에 의해 저수된 용수의 사용권은 일종의 수리권으로 ｢댐건설 및 주변지역 지원 등에 관한 법률｣에 의해 규정되고 있다. 댐 건설 시 개별 지자체의 장래 수요를 반영하여 배분된 기득 물량이 정기적인 평가 없이 유지되다 보니 실제 공급량과 수요량의 차이가 발생하는 경우가 많으나, 우리나라에서 댐용수의 기득 물량을 재배분한 사례는 없는 현실이다(표 1-2 참조). 최초 배분 물량에 비해 실제 수요량이 적은 경우 댐의 여유 용수가 발생하는데, 기득 물량을 가진 지자체의 반대로 인해 이 용수를 타 지자체에 공급하기 어렵고, 목적 외 용수로 사용할 수 없는 문제가 발생하여 댐의 여유 용수를 효율적으로 활용하기엔 한계가 있다.
<표 1-2> 주요 댐용수 공급계획 고시자료 댐 유효 저수용량
(백만m3)
공급계획량(백만m3)
고시 연도 연간 총용수 생공용수 관개용수 하천유지용수
소양강댐 1,900.0 1,213.0 1,213.0 ’04,’07,
’08,’10 용담댐 672.0 650.0 493.0 - 158.0 ’01,’03,’04,
’05,’06,’17
대청댐 1,040.0 1,649.0 1,649.0 ’06,’08,’12,
’13,’14,’15
섬진강댐 429.0 435.0 65.0 370.0 - ’07,’10,’13,
’15,’16,’17 자료: 대한민국 전자관보, “다목적댐”, 검색일: 2021.6.29.
이러한 문제는 단편적으로 지역 간의 문제뿐만은 아니며, 국가의 물관리 정책 기조와도 연계된 사항이다. 2018년 물관리일원화 이후 물관리의 패러다임도 기존 수자원 개발 중심 기조에서 수자원의 효율적 활용으로 변하고, 인간 중심에서 자연과의 공존을 지향함에 따라 용수 수요의 구조가 변화하고 있다. 최근 심의·의결된 제1차 국가물관리기본계획(2021-2030)에 따르면 물이용 부문의 정책 방향은 대규모 신규수원 개발 사업을 지양하고, 확보된 수자원 을 최대한 아끼고 효과적으로 배분하는 데 주안점을 두고 있다. 또한 인구와 농지면적이 감소함에 따라 생활용수 및 농업용수의 수요량은 줄어드는 반면, 하천유지유량, 환경생태유 량 등의 수요는 증가하고 있다. 기설정된 기득 물량의 재배분을 통해 용수를 효율적으로 관리하지 않는 이상 하천유지유량과 환경생태유량 등을 충족시키기 매우 어려운 현실이다.
사회 변화에 따른 용수수요의 변화를 유연하게 대응하기 위해서는 용수를 적재적소에 유연성 있게 배분할 수 있어야 하는데, 현재 우리나라 물관리 시스템으로는 많은 한계가 존재한다.
따라서 기득 물량의 재평가와 재배분을 통해 용수 배분의 효율성과 지역 간, 상하류 간의 사회적 형평성 확보가 필요하다.
따라서, 본 연구의 목적은 인문·사회·경제적 여건 변화와 물관리 정책 패러다임의 변화를 고려하여 1) 댐용수의 기득 물량을 재배분하기 위한 원칙과 기준을 설정하고, 2) 재배분을 위한 댐용수 공급능력 재평가 방안을 수립하고, 3) 주기적으로 댐용수를 평가하고, 재배분 할 수 있도록 법·제도 개선 방안을 도출하는 것이다.
2. 연구의 내용 및 범위
본 과제명의 ‘기득 댐용수’는 중의적인 표현으로 크게 댐에 의해 저수된 물량의 기득권과 댐이 건설되기 전에 사용하던 기득 수리권으로 해석될 수 있다. 하지만 앞서 언급한 바와 같이 본 과제에서는 댐에 의해 저수된 물량 자체의 배분에 초점을 맞추어 연구를 수행하고 자 한다. 또한 법령에서는 재평가와 재배분보다는 평가와 배분이라는 용어로 활용되고 있으 나 본 연구에서는 최초에 수립된 계획을 다시 평가하고, 배분해야 한다는 의미에서 재평가 와 재배분으로 통일하여 사용하고자 한다.
댐용수 사용권에 관한 제도 분석과 기득 물량 관련 국내 주요 현안을 분석하고, 이를
토대로 우리나라에서 댐용수 재배분이 왜 필요한지를 도출하고, 그럼에도 불구하고, 댐용수 재배분이 실질적으로 이행되기 힘든 구조적 문제점을 도출하고자 한다. 이를 위해 우리나라 수리권 제도 분석과 댐용수 재평가 및 재배분 관련 법·제도 현황을 분석하였다. 국가 및 유역별 현안을 분석하기 위해 대표적인 물관리 법정계획인 국가물관리기본계획, 유역물 관리종합계획, 하천유역수자원관리계획, 댐관리기본계획 수립 현황들을 수집 및 분석 하였다. 그리고 댐용수의 기득 물량을 재배분하기 위한 방향과 원칙을 설정하고자 하였다.
국외 용수 재배분 관련 사례를 분석하였으며, 사례별 재배분 대상, 재배분 접근방식, 기본원 칙 등을 주도적으로 분석하였다. 이를 토대로 국내 적용을 위한 시사점을 도출하였다. 사례 조사·분석된 결과를 토대로 댐용수 재배분에 관한 방향, 원칙, 접근방식을 도출하였고, 이를 실행하기 위한 법적·제도적 개선 방안을 도출하였다(그림 1-3 참조).
자료: 저자 작성.
<그림 1-3> 주요 연구 내용
3. 연구의 수행 체계
기득 댐용수의 재배분 방향과 원칙을 수립하기 위해 국내의 제도 현황 분석을 통해 재배 분이 실질적으로 적용되지 않고 있는 원인을 분석하였다. 국내외 사례를 검토하여 댐용수 재평가 방법, 댐용수 재배분 방향, 원칙, 접근방식(안)을 수립하였다. 이에 대한 검증을 받기 위해 전문가 대상 설문조사를 수행하였으며, 그 외에도 다양한 분야의 전문가 간담회를 통 해 방향, 원칙, 접근방식을 보완하였다. 최종적으로는 댐용수의 재평가 및 재배분 관련 정책 을 제안하였으며, 댐용수 재평가 개선 방안, 재배분 체계, 그리고 이를 실제 이행할 수 있는 법 개정(안)과 제도 개선 방안을 제시하였다.
자료: 저자 작성.
<그림 1-4> 연구 방법 및 추진 체계
댐용수 재배분의 원칙과 접근방식, 댐용수 재평가·재배분 체계 수립을 위해 문헌연구, 전문가 세미나, 설문조사, 질적 메타 분석 등을 활용하였다. 특히 댐용수 재배분의 필요성, 원칙, 접근방식 등의 보완을 위해 물관리 전문가를 대상으로 2022년 6월 1일부터 2022년 6월 12일까지 온라인 설문조사를 <그림 1-5>와 같이 설계하여 시행하였다. 응답자의 특성 은 <표 1-3>과 같으며, 대학교, 정부 출연 및 국공립 연구기관, 공공 및 민간기업, 공무원
등의 전문가를 대상으로 하였다. 전공은 물환경, 수자원, 상하수도, 지하수, 환경경제 등으 로 상세하게 구분하여 조사를 시행하였다. 다만 설문조사 결과 특정 분야의 표본 부족으로 인해 최종적으로 수자원, 물환경, 기타로 구분하여 정리하였다. 아울러 설문조사를 통해 도출된 내용은 보고서 구성상 해당하는 부분마다 제시하고자 한다.
조사 방법 온라인 조사
모집단 2022년 7월 기준, 대학교, 정부출연 연구기관, 국공립 연구기관, 민간기업, 공공기업, 시민단체, 중앙·지방정부 소속 물관리 분야 전문가
유효표본 126명
표본추출 방법 임의할당표본추출 방법
조사기간 2022년 6월 1일(월)~2022년 6월 12일(금) 자료: 저자 작성.
<그림 1-5> 전문가 설문조사 개요
<표 1-3> 전문가 설문조사 응답자 특성
구분 응답자 수(명) 비율(%)
합계 126 100.0
소속기관 유형
학교 63 50.0
연구기관 25 19.8
기업 30 23.8
기타 8 6.3
종사 기간
5년 미만 5 4.0
10년 미만 23 18.3
20년 미만 43 34.1
20년 이상 55 43.7
전공
물환경 28 22.2
수자원 72 57.1
기타 26 20.6
자료: 저자 작성.
제2장
댐용수 재배분 관련 국내 현안 및 필요성
1. 국가 물관리 정책 방향과 용수 수요·공급의 변화
2021년에 수립된 제1차 국가물관리기본계획 물이용 부문의 관리 방향을 살펴보면, 과거에는 인구증가와 경제성장을 뒷받침하기 위해 적극적으로 수원을 확보하였으나, 미래 에는 대규모 신규 수원 확보의 한계 등을 감안하여 확보된 수자원을 최대한 아끼고 효과적 으로 배분하는 방향을 제시하였다. 세부적으로는 물이용 부문 내 공급시설 효율화 및 수원 다변화를 통한 수자원 확보와 서로 배려하는 합리적 물배분 기반 마련이라는 전략을 수립하 였다. 그중 댐용수와 관련된 과제는 ‘기존 댐·저수지 등의 용수 사용 탄력성 제고’와 ‘댐·저 수지, 하천 등의 기득 물량 재배분 기준을 검토’ 과제가 제안되었다(표 2-1 참조).
<표 2-1> 국가물관리기본계획 내 물이용 부문 추진 과제 및 주요 내용
전략 추진 과제 주요 내용
전략 2 공급시설 효율화 및 수원
다변화를 통한 수자원 확보
기존 댐·저수지 등의 용수 사용 탄력성
제고
- 인구·산업구조·자연조건 변화 등을 감안, 기존 다목적댐·
발전용댐·농업용 저수지 등의 용수공급 능력 재평가 및 과부족 시설 간 연계 체계 구축
- 댐·농업용 저수지(농업용수 공급에 지장 없는 조건)의 여 유 용량을 타 용도로 전환하는 방안도 함께 검토
전략 3 서로 배려하는 합리적 물배분 기반 마련
댐·저수지, 하천 등의 기득 물량 재배분 기준 검토
- 인문·사회·자연 여건 변화를 감안한 댐·저수지 용수 재배 분 기준 마련
- 하천수 허가 시설물의 허가량과 실제 사용량의 비교를 통해 허가량을 조정하는 등 물배분 효율성을 제고하는 방안 검토
자료: 관계부처합동(2021)을 참조하여 저자 작성.
국가물관리기본계획을 기반으로 유역물관리종합계획이 수립되었으며, 4대강 유역 물관리종합계획을 검토하여 유역별 주요 현안 및 그에 따른 추진전략을 정리하였다(표 2-2 참조). 한강유역은 댐의 용수 배분 조정에 관한 사항(용수공급능력과 치수능력, 농업용 수 여유 수량 재평가 및 활용 등)과 강원도 및 충북지역의 용수부족 문제가 주요 현안이다.
금강유역과 영산강·섬진강 유역은 각 본류 및 지류 하천의 하천유지유량 부족과 함께 신규 산단 증가에 따른 용수사용량 부족이 주요 현안으로 분석되었다. 추진전략으로는 4개 유역 모두 대체 수원 개발, 여유 수량의 효율적 활용, 수요관리 강화를 제시하였다(표 2-2 참조).
<표 2-2> 유역별 주요 현안 및 향후 물관리 정책 추진전략
구분 주요 현안 추진전략
한강 유역
- 댐의 제한 수위의 조정과 용수 배분 조정 - 다목적댐 농업용수 재산정 및 여유 수량
다목적 활용
- 충주댐 계통의 생활공업용수 공급 부족 - 강원도 내 도시지역 및 농촌지역 물부족 - 동해시 달방댐 갈등 문제
- 지역 간 상수도 요금의 양극화
- 수리권 체계의 정비 및 하천수 가용유량관리 방안
- 생활·공업용수 수요관리 강화 - 농업용수관리 체계 효율화
낙동강 유역
- 대구·구미 취수지점
- 부산시 남강댐 용수공급 갈등(종료)
- 수요별 물배분 체계 재조정 및 여유 수량을 활용한 하천유지유량 활용
- 지역의 균형발전을 고려한 소규모 댐건설, 우 수 활용, 해수담수화 등 다원화된 물대책 수립
금강 유역
- 용담댐, 대청댐, 금강하굿둑 등의 높은 광역 간 물이동 비율
- 충남 서부권의 발전소 및 산단 증가와 도 시화로 용수사용량 증가
- 만경강·동진강 하천유지유량 부족 및 수 생태의 건강성 악화
- 연중 농업용수 사용으로 농업용수 확보 문제 - 보령댐유역 가뭄 및 하류하천의 하천유량
- 금강유역 내 물이동, 물배분 등을 위한 합리적 기본원칙 마련
- 만경·동진강 및 금강 서해 유역의 농업용수 관리 개선
- 지방 상수원 확보 및 대체 수원 활용
영산강·
섬진강 유역
- 영산강 하천유지유량 부족
- 섬진강 본류 하천유지유량 감소 및 염분 증가로 재첩 수확량 감소
- 여수 산단 공업용수 공급 방안 마련 시급
- 댐·저수지 여유량 등 최적 활용을 통한 유량 확보 - 주요 수자원시설 재평가를 통한 용수사용 탄
력성 제고
- 도서, 산간 등 취약지역 물 서비스 격차 해소 - 농업용수 배분 체계 재편성을 통한 지역 간
물이용 불균형 해소
자료: 금강유역물관리위원회(2022); 낙동강유역물관리위원회(2022); 영산강·섬진강유역물관리위원회(2022);
한강유역물관리위원회(2022)를 참조하여 저자 작성.
최근 기후변화에 따라 수문기상학적 상태가 급격하게 변하고 있다. 하물며 댐이 지어지기 전 댐을 설계했을 때와 현재를 비교하면 강수량과 함께 유입량에는 큰 차이가 나타난다.
특히 댐을 건설하기 전에는 제한된 자료를 기반으로 예측하여 설계하지만 댐을 운영하면서 많은 데이터가 쌓이기 때문에 그 자료를 활용한다면 더욱 정확하게 산정할 수 있다.
<그림 2-1>은 소양강댐의 연 강수량(mm)과 연간 유입량(mm)을 분석한 것이다. 강수량과 유입량 모두 연단위 변동성이 크게 나타나는 것을 볼 수 있다. 소양강댐의 댐건설계획 수립 시의 기준 강수량은 1,153mm였으나 1,212mm(1981~2000년), 1,272mm(2001~2020년) 로 댐건설 이후에 연평균 강수량은 증가한 것을 볼 수 있다. 그에 따른 소양강댐 연간 유입 량도 1974~2007년 자료를 확인한 결과 평균 유입량은 증가하는 경향이 나타났으나, 연간 유입량의 변동도 점점 커지는 것을 확인하였다.
(a) 연 강수량 (b) 연간 유입량
자료: 국가수자원관리종합정보시스템, “강수량”, “댐 유입량”, 검색일: 2022.3.9를 활용하여 저자 재구성.
<그림 2-1> 소양강댐의 연 강수량과 연간 평균 유입량의 변화 추이
통계청의 2021년 자료를 살펴보면 우리나라의 총인구는 과거부터 꾸준히 증가하다가 2020년을 정점으로 감소하는 것으로 전망하였다(그림 2-2 참조). 2020~2030년 사이의 인구성장률도 0 이하의 값으로 예측된다. 또한 1인 1일 급수량의 경우 1990년대 후반에는 400리터였으나 2010년까지 꾸준히 감소하다 2010~2020년까지는 대략 330~340리터 수 준에서 유지되고 있다. 보급률도 1995년 83%에서 2020년 97.5%까지 증가하였다. 다만, 2010년부터는 보급률과 1인 1일 급수량은 크게 변화가 없는 것으로 나타났다.
자료: 통계청 보도자료(2021.12.9), p.1.
<그림 2-2> 국내 총인구 및 인구성장률
1970년 이후 우리나라 총 경지면적은 꾸준히 감소하는 경향이 나타났으며, 특히, 논 경지 면적은 1990년을 기점으로 급격하게 감소하는 추세이다(그림 2-3 참조). 하지만 실제 경작 하는 작물이나 수막재배 등 재배방식의 변화에 따라 농업용수의 수요량은 증가되거나 감소 될 수 있다.
자료: 한국농어촌공사(2019); 통계청, “농업면적조사: 전국 논밭별 경지면적”, 검색일: 2022.3.6.
<그림 2-3> 국내 논과 밭의 경지면적 변화
2. 국내 댐용수 활용 현안
<그림 2-4>는 광역상수도 및 공업용수도의 시설용량, 일 최대생산량, 가동률과 이용률을 나타낸 것이다. 일 최대 우리나라의 광역상수도와 공업용수도는 1997년 11,000천m3/일 정도에서 2008년 17,000천m3/일 정도로 꾸준히 증가하였고, 현재는 17,000천m3/일 정 도의 수준을 유지하고 있다. 가동률 및 이용률이 너무 낮은 경우 불필요한 과잉 투자 및 자원 활용의 비효율성이 발생하고, 그와 반대로 너무 높으면 그만큼 용수공급의 잠재적 위 험성이 높아진다. 광역상수도와 공업용수도의 가동률 및 이용률이 꾸준히 증가하여 효율성이 향상되고 있는 추세이다. 그래서 2020년 기준 광역상수도와 공업용수도의 평균 가동률과 이용률은 각각 77.9%, 63.5%로 적정한 가동률을 보이는 것으로 나타났다.
주: 1) 시설용량: 하루 동안 최대로 공급할 수 있는 용량.
2) 일 최대생산량: 연간 공급량 중 하루 동안 최대로 생산한 용량.
3) 가동률(%): (일 최대 공급량/시설용량)×100.
4) 이용률(%): (일 평균 공급량/시설용량)×100.
자료: 통계청 e-나라장터, “광역상수도 및 공업용수도”, 검색일: 2022.6.22.
<그림 2-4> 광역상수도·공업용수도의 가동률 및 이용률 현황
하지만 개별 사업별로 살펴보면 평균값으로는 보이지 않았던 문제점들이 있다. 금산무주, 전남 서부, 포항광역, 감포댐, 금호강, 울산광역 등 많은 사업에서 가동률이 100%를 초과하는 것으로 나타난 것에 비해 태백, 섬진강, 동화, 주암, 구미광역, 감포댐의 경우 평균 이용률이 60% 이하로 나타났다(표 2-3 참조). 따라서 댐용수 배분량과 실제 사용량 간의 차이를 줄이 고, 지역 간 격차를 최소화하는 대책이 필요하다.
<표 2-3> 광역상수도의 사업별 시설용량, 공급량, 가동률 및 이용률
사업 시설용량
(천m3/일)
공급량(천m3/일) 가동률 (B/A)
이용률 (C/A) 일 최대(B) 일 평균(C)
수도권, 일산 8,535.0 5,582.8 4,883.4 65.4% 57.2%
태백 110 69.9 41.5 63.5% 37.7%
원주 120 93.9 84.8 78.3% 70.7%
충주 250 249.1 224.1 99.6% 89.6%
대청 1,010.00 945 811.1 93.6% 80.3%
보령 285.2 265.6 232.6 93.1% 81.6%
충남중부 163 121.3 105.8 74.4% 64.9%
금강 100 90 59.4 90.0% 59.4%
금산무주 27 30.9 25.5 114.4% 94.4%
전주 700 575.9 505.4 82.3% 72.2%
섬진강 90 55.3 46.8 61.4% 52.0%
부안 87 72.4 60.8 83.2% 69.9%
동화 52 39.1 30.9 75.2% 59.4%
주암 596 427.8 340.9 71.8% 57.2%
전남서부 30 31.6 24.4 105.3% 81.3%
전남남부 200 167 145.7 83.5% 72.9%
구미광역 400 259.3 222.5 64.8% 55.6%
포항광역 161.2 182 144.3 112.9% 89.5%
감포댐 4.5 5.6 2.2 124.4% 48.9%
금호강 376 388.9 314.9 103.4% 83.7%
영남내륙권 66 40.9 34.5 62.0% 52.3%
울산광역 220 247.9 186.7 112.7% 84.9%
남강 325 254 218.2 78.2% 67.1%
밀양 150 135.4 108.6 90.3% 72.4%
광역상수도 총계 14,057.9 10,331.60 8,855.0 73.5% 63.0%
자료: 통계청 e-나라장터, “광역상수도 및 공업용수도”, 검색일: 2022.6.22.
다목적댐의 용수공급 계획량(생활용수·공업용수, 관개용수, 하천유지용수)과 생활용수·
공업용수 계약량 및 계약 비율에 대해서 분석하였다(표 2-4 참조). 그 결과 다목적댐의 경우 용수 재배분과 관련하여 크게 세 가지 이슈가 있다. 우선, 생·공용수 공급계획량 대비 계약 량이 낮은 댐 지점의 경우 여유 수량이 충분하다고 판단되며, 농업용수 공급량이 많은 댐의 경우에는 향후 농업용수 실제 이용량이 적을 경우 타 용수로의 전환이 가능하다. 마지막으 로 광역상수도를 제외하고 개별적으로 계약한 지자체 수가 많으면서 여유량이 부족한 댐의 경우 용수 재배분에 관한 지역 간 이슈가 많을 것으로 분석되었다.
<표 2-4> 다목적댐의 용수공급 계획량과 생·공용수 계약량 및 계약 비율
구분 다목적댐
연간 용수 공급계획량 (백만m3)
생·공용수 공급계획량
(백만m3)
관개용수 공급계획량
(백만m3)
하천유지용 수계획량 (백만m3)
생·공용수 계약량 (백만m3)
생공용수 계약 비율(%) 1 소양강댐 1,213.0 1,200.0 13.0 0.0 1,163.1 96.9 2 충주댐 3,380.0 2,731.0 315.0 334.0 2,627.7 96.2
3 횡성댐 119.5 72.3 15.8 31.4 34.2 47.3
4 안동댐 926.0 450.0 300.0 176.0 420.9 93.5 5 합천댐 599.0 520.0 32.0 47.0 497.7 95.7 6 임하댐 615.3 363.6 13.0 238.7 158.8 43.7 7 남강댐 573.3 224.4 226.8 122.1 108.3 48.3
8 군위댐 38.3 31.9 2.6 3.8 17.1 53.5
9 김천부항댐 36.3 28.0 3.2 5.1 14.0 50.1
10 보현산댐 14.9 13.2 0.7 1.0 9.6 72.4
11 성덕댐 20.3 15.4 3.1 2.1 6.7 43.3
12 대청댐 1,649.0 1,300.0 349.0 0.0 898.15 69.1 13 용담댐 650.5 492.8 0.0 157.7 260.41 52.8 14 주암(본)댐 488.8 430.7 14.0 44.1 404.83 94.0 15 장흥댕 127.8 100.6 7.7 19.5 60.41 60.1 16 섬진강댐 435.0 65.0 370.0 0.0 64.97 100.0 자료: 한국수자원공사 물관리기획처(2022.5).
그렇게 세 가지 이슈로 분류한 결과 생·공용수 공급 계획량 대비 계약량이 낮은 댐 지점은 횡성댐, 임하댐, 남강댐, 군위댐, 김천부항댐, 보현산댐, 성덕댐, 대청댐, 용담댐, 장흥댐 이며, 농업용수 공급량이 많은 댐 지점은 충주댐, 안동댐, 합천댐, 남강댐, 대청댐, 주암댐, 섬진강댐 등이 있다. 마지막으로 개별적으로 계약한 지자체 수가 많으면서 여유량이 부족한 댐으로는 소양강댐, 충주댐, 안동댐, 합천댐, 주암댐 등이 존재하였다.
3. 용수 배분의 경제적 효과
가. 공업용수의 공급편익 추정 사례
민동기(2006)는 공업용수의 공급편익을 추정한 선행연구에서 사용한 수요함수나 비용함 수 접근법이 아니라 쌍대이론을 이용하여 생산함수를 토대로 공업용수 공급편익을 추정하 였다. 특히 본 연구에서 생산함수를 이용하여 공업용수의 공급편익을 추정한 이유는 수요함 수를 이용하여 공업용수 공급편익을 추정한 연구에서 공업용수의 한계 가격이 아니라 평균 가격을 이용하는 경우에는 가격 자료가 왜곡될 가능성이 있으며, 기업이 이윤 극대화를 추 구하지 않는 경우에는 추정 방법에 따라 추정결과가 불일치하는 결과를 가져올 수 있기 때문이다. 따라서 본 연구는 콥-더글라스(Cobb-Douglas) 생산함수와 초월대수(translog) 생산함수, 이 두 가지를 분석 모형으로 설정하고 분석을 진행하였다. 자료는 통계청의 2003년 산업 총조사 원자료를 이용하였다. 분석 결과에 따르면 공업용수 탄력성은 콥-더글라스 생산 함수 모형은 0.0238, 초월대수 생산함수 모형은 0.0239로 나타났다. 이를 토대로 공업용수 의 한계생산가치를 산정해보면 콥-더글라스 생산함수와 초월대수 생산함수 모형에서 각각 5,769.4원/톤, 5,794.2원/톤으로 조사되었다.
민동기(2007)는 기존 연구를 확대하여 업종별 공업용수의 한계생산가치 및 공업용수의 가격탄력성을 추정하였다. 분석 모형은 민동기(2006)와 동일하게 콥-더글라스 생산함수와 초월대수 생산함수 모두를 가정하고, 2003년 산업 총조사 원자료를 분석에 이용하였다. 연 구 결과를 살펴보면 공업용수의 한계생산가치는 산업 전체 평균으로는 톤당 5,794원으로 조사되었으나, 원자재 분야는 5,286원/톤, 가공 분야는 10,188원/톤, 소비재 분야는 2,144 원/톤으로 나타나 업종별로 공업용수의 한계생산가치가 크게 다른 것으로 분석되었다.
김길호 외(2009)는 생산함수 접근법을 이용하여 공업용수의 공급편익을 분석하였다. 콥- 더글라스 생산함수와 초월대수 생산함수 모두를 생산함수 모형으로 가정하고 분석을 실시 하였다. 분석을 위해 통계청의 2003년 산업 총조사 자료를 이용하였으며, 산업 전체의 공급 편익뿐만 아니라 산업분류에 따른 산업별 공급편익까지 분석하였다. 연구에 따르면 공업용 수의 한계생산가치는 콥-더글라스 생산함수의 경우 톤당 5,427원이며, 초월대수 생산함수는 톤당 5,583원으로 조사되었다. 산업별 공급편익은 가구 및 기타 제조와 비금속 및 1차 산 업, 운송장비, 섬유 및 가죽, 목재·종이·출판산업 순으로 공업용수의 한계생산가치가 높은 것으로 나타났다.
어승섭, 유승훈(2010)은 공업용수 수요함수를 추정하여 공업용수의 공급 편익을 추정하 였다. 공업용수의 수요함수를 추정하기 위해 통계청의 2003년 산업 총조사 자료를 이용하여 5만 3,912개 업체의 용수비용 자료를 분석하였다. 분석 결과에 따르면 산업별 공업용수의 수요 탄력성은 –1.0003~–1.0834로 나타났다. 이를 바탕으로 공업용수의 경제적 가치를 추정해보면 공업용수 정수의 가치는 산업별로 톤당 809.41~1,241.05원, 침전수는 톤당 612.81~939.60원, 원수는 톤당 437.57~670.92원으로 조사되었다.
이주석 외(2012)는 공업용수의 경제적 가치를 추정하였다. 특히 본 연구는 공업용수를 원수, 침전수, 정수 등 수종별로 구분하여 가치평가를 시도하였다. 조사는 2011년 2~3월에 전국 국가산업단지 및 지방산업단지 등에 위치한 제조업체를 대상으로 설문조사를 실시하여 응답 누락치를 제외한 897개 응답을 분석에 활용하였다. 조사 결과에 따르면 공업용수의 한계생산가치는 정수 1,861.95원/톤, 침전수 896.76원/톤, 원수 769.24원/톤으로 나타났다.
이 결과는 한국개발연구원(2011)에서 제시한 공업용수 공급편익 산정요령 가이드라인에 따른 침전수의 한계생산가치 885.1원/톤(2010년 말 기준)과 큰 차이가 없는 것으로 조사되 었다.
김길호 외(2018)는 생산함수 접근법을 이용하여 산업단지 내 공업용수 공급사업에 따른 공급용수 공급편익을 추정하였다. 분석을 위해 2003년 산업 총조사 자료를 이용하였다.
특히 이 연구는 추정치에 왜곡을 가져올 수 있는 비정상 데이터를 제거하는 네 가지 시나리 오와 공급함수를 콥-더글라스와 초월대수 함수, 산업별 더미를 추가한 함수로 설정하고 분 석을 실시하였다. 분석 결과에 따르면 전 산업 평균치로 본 공업용수의 한계생산가치는 콥-
더글라스 함수의 경우 시나리오별로 3,217원/톤~5,357원/톤, 초월대수 생산함수는 시나 리오별로 2,994원/톤~4,569원/톤으로 조사되었다. 또 산업별 더미변수를 추가한 모형에 서는 공업용수의 한계생산가치가 톤당 3,620~5,342원으로 나타났다. 산업유형별로 분석 결과를 살펴보면 가구 및 기타 제조산업에서 공업용수의 한계생산가치가 가장 크게 추정되 었고, 섬유·가죽산업에서 가장 낮은 한계생산가치를 보였다.
나. 생활용수·농업용수 공급편익 추정 사례
박두호, 박윤신(2007)은 생활용수의 공급편익을 추정하기 위해 가뭄 발생에 따른 제한급 수 상황을 가정하여 가정용수 가치를 추정하였다. 분석은 진술선호(stated preference)에 기초한 이중양분법과 개방형 설문조사를 통해서 지불의사금액(WTP)을 추정하였다. 설문조 사는 7대 특별시·광역시와 32개 가뭄상습지역에 거주하는 일반인을 대상으로 2006년 10월 조사를 실시하여 총 794개의 유효표본을 확보하였다. 조사 당시 가구당 월평균 생활용수 사용량은 15톤이었으며, 제한급수를 통해 사용량을 25%(3.75톤) 줄이는 방안과 50%(7.51 톤) 줄이는 상황을 설문조사에서 제시하였다. 분석 결과에 따르면 제한급수에 따라 가정용 수를 25% 제한할 경우에는 1인당 지불의사금액(WTP)이 약 2,010원(534원/톤)으로 추정 되었으며, 50% 제한 시에는 소폭 상승한 약 2,395원(319원/톤)으로 조사되었다. 지역별로 살펴보면 7대 특별시·광역시에 거주하는 일반인이 32개 가뭄상습지역에 거주하는 일반인 보다 지불의사금액이 더 높은 것으로 나타났으며, 교육수준·가구원 수·소득이 높을수록 지 불의사금액이 높게 조사되었다.
구세주, 유승훈(2010)은 16개 시도의 생활용수 소비자 잉여 및 경제적 가치를 수요함수 접근법을 이용하여 분석하였다. 분석에는 2008년 상수도통계를 이용하여 용수가격, 1인당 지역 내 총생산(GRDP) 자료를 사용하였다. 연구 결과에 따르면 전국 생활용수 공급의 평균 소비자 잉여 및 경제적 가치는 각각 1,180.7원/톤, 1,812.8원/톤으로 나타났으며, 지역별 로 살펴보면 경제적 가치는 최대 3,268.6원/톤(전남)에서 최소 1,082.7원/톤(광주)으로 조 사되었다. 그리고 가정용수의 경제적 가치는 제주지역이 2,364.9원/톤으로 가장 높았으며, 광주가 가장 낮은 845.6원/톤으로 나타났다. 또 비가정용수의 경제적 가치는 경기지역이
3,394.7원/톤으로 가장 비쌌으며, 대구지역이 1,341.3원/톤으로 가장 싸게 평가되었다.
연구 결과를 종합해보면 지역에 상관없이 가정용수에 비해 비가정용수의 경제적 가치가 큰 것으로 나타났으며, 생활용수의 경제적 가치는 수돗물 가격에 비해 매우 높은 것으로 조사되었다.
여규동 외(2012)는 댐사업의 생활용수 공급편익 산정 시 대체비용법으로 공급편익을 추 정하던 기존 방식과 달리 수요함수를 이용하여 소비자의 지불의사금액을 측정하고 이를 바탕으로 생활용수 공급편익을 산정하였다. 분석을 위해 수도권 1,000가구를 대상으로 설 문조사를 실시하였으며, 이를 송리원 다목적댐 건설사업 사례에 적용하였다. 연구 결과에 따르면 연평균 편익은 완공 연도인 2011년에는 57.92억 원에서 조금씩 증가하여 2016년 이후에는 79.81억 원으로 산정되었다. 이를 다목적댐의 내용 연수 50년간의 총 편익으로 환산 시 송리원 다목적댐의 생활용수 공급편익은 약 900억 원으로 조사되었다.
권오상, 이태호, 허정회(2009)는 경제적 최적화 모형인 확률제약 계획모형(CCP: Chance Constrained Programming)을 이용하여 농업용수의 경제적 가치를 평가하였다. 분석은 농업용수 부존량 감소에 따라 줄어드는 농업이윤 감소분을 계측하여 농업용수의 경제적 가치를 추정하는 방법을 사용하였다. 분석을 위해 도별 생산 및 용수사용량 모형을 구축하 고, 용수부존량 변화에 따른 국가 전체의 농업이윤 변화를 측정하였다. 그리고 용수부존량 변화에 따른 작목 선택을 고려하기 위해 일종의 일반균형모형을 함께 구축하였다. 분석 결 과에 따르면 농업용수의 경제적 가치는 톤당 303~1,093원으로 나타났다. 그리고 용수공급이 불안정할수록 경제적 손실이 커졌으며 용수 감소량이 증가할수록 한계피해가 더욱 커지는 것으로 분석되었다.
4. 댐용수 재배분의 필요성과 시사점
다양한 댐용수 관련 국내 주요 현안을 <그림 2-5>와 같이 정리하였다. 이를 그루핑하면 크게 댐용수 재배분의 필요성은 용수수요 및 공급의 변화, 지역 간 물 서비스 수준 격차 감소, 용수공급시설의 효율성 향상, 물관리 정책 방향의 변화, 이 네 가지로 구분할 수 있다.
이러한 자원의 효율적 활용을 통한 경제적 효과가 추가적으로 창출된다면 이를 효율적으로 배분하여 물관리 취약계층 등에 환경개선 등 추가지원을 통해 지역 간 물 서비스 수준의 격차를 줄여나갈 수 있을 것으로 기대된다.
자료: 저자 작성.
<그림 2-5> 댐용수 재배분의 필요성
댐용수 재배분의 필요성에 대한 설문조사를 수행하였다. 수행하기 전에 국내 주요 물관리 현안 등을 고려하여 댐용수 재배분의 필요 여부를 기후변화로 인한 용수공급량 변화, 지역 여건에 따른 용수수요 변화, 물관리 정책 패러다임의 변화, 댐용수 배분 갈등 해결, 지역의 환경생태용수 확보 등을 선정하였다. 설문조사 결과 <그림 2-6>과 같이 조사 결과 응답자
