(1) 토지이용관리의 파라다임 전환
선진화사회의 토지이용관리는 환경가치와 생태적 연결성, 지역의 역사문화성을 내재 화하여 토지이용과 자원보전의 효율성이 증대된 친환경적 국토관리를 주요 정책목표로 추진하여야 한다. 이를 위해서는 용도지역․지구제의 역할과 기능을 제정립하여 용도지 역별 행위제한방법의 기본 패러다임을 바꾸어야 한다.
용도지역을 관리하는 용도지역별 행위제한 내용은 단순히 토지이용규제 수단이 아니 라 개발이익환수와 손실보상, 사전적인 난개발 방지 등의 제 측면을 고려하여 허용하는
용도의 범위와 용적을 정하여야 한다. 현재는 기본적으로 허용되는 용도와 밀도를 완화 시켜 놓고 필요할 경우 규제를 강화시키는 형태이나, 앞으로는 기본적으로 허용되는 용 도와 밀도는 일상생활에 불편이 없는 수준으로 축소시켜놓고, 추가적인 개발이 필요할 경우 개발이 가능한 용도지역이나 용도지구를 지정하여 개발을 허가하되 규제완화에 따 른 비용부담을 물린 후 규제를 완화하는 형태로 전환되어야 한다.
이와 같은 규제강화는 전 용도지역을 대상으로 일시에 실시할 수 없으므로, 손실보상 이 필요 없는 미개발지인 녹지지역, 관리지역, 농림지역에서 부정적인 외부효과가 큰 용 도를 허용용도에서 한두 개씩 축소하는 방법으로 추진할 수 있다. 미개발지 중 개발이 필요한 지역은 구체적인 지구를 지정하여 규제를 완화하고 규제완화에 상응하는 개발이 익을 환수한 후 개발을 허용하도록 한다. 그 다음 주거지역, 상업지역, 공업지역의 규제 는 시장에 주는 충격이 크므로, 공공디자인의 질을 높이는 형태로 추진하고 희망하는 일 부 시·군을 대상으로 인센티브를 부여하면서 점진적으로 추진하는 전략적인 접근이 필 요하다.
이를 통해 토지이용 상호간의 부정적 외부효과를 줄이면서, 용적률거래제와 같은 손익 조정장치가 구동될 수 있는 시장기반을 형성시키고, 장기적으로는 용도지역제와 계획허 가제를 절충한 “절충형계획허가제”를 도입할 수 있는 기반을 조성할 필요가 있다. 영국 의 개발제한구역이 유지될 수 있는 이면에는 계획허가제를 실시함으로써 일반지역과 그 린벨트간의 행위제한 내용이 크게 차이가 나지 않기 때문이다.
<그림 8> 용도지역별 행위제한 방법의 기본 패러다임 전환
자료 : 채미옥 외. 2007. 전게서. p95.
현 행 개 선
․자연환경보전지역을 제외한 전 용도지역 이
누적적 용도규제로 다양한 용도 혼재 ․주거, 상업, 공업지역은 부분적 용도혼합 유지
․녹지지역은 시설이 입지할 수 있는 시설녹지지 역을 지 정하여 도시기반시설, 혐오시설 등의 공간적 입지 집단화
․그 이외의 녹지지역은 허용용도 대폭 축소
< 표 5 > 용도지역별 용도규제 개선방안 (2) 용도규제의 개선
도시화 진전에 따라 토지이용이 다양화되고 토지이용구조가 복합적으로 변화하고 있 어 용도혼합은 필요한 사항이다. 특히 철저한 용도분리를 해온 미국에서 조차 최근에는 직주근접을 통한 에너지 소비 절감 및 환경오염 축소, 녹지훼손 방지를 위하여 용도혼합 에 의한 컴팩트시티를 지향하고 있다. 하지만 미국의 경우 모든 용도지역에서 용도혼합 을 추진하는 것이 아니라 용도지역을 세분하여 용도혼합이 가능한 용도지역을 지정하여 하여 추진한다.
우리나라의 경우 모든 용도지역에서 누적적인 제한을 함으로써 용도혼합의 정도가 이 미 적정수준을 넘어 긍정적 효과보다는 외부불경제를 초래하는 수준이다. 용도혼합은 모든 용도지역이 아닌 특정 용도지역에서 제한적으로 추진되어야 하며, 대부분의 용도 지역에서는 오히려 용도규제를 강화하여 적정 수준의 용도순화를 추진할 필요가 있다.
주거․상업․공업지역 등은 용도혼합을 기본 개념으로 유지시키더라도, 보전목적의 용도지역에서는 허용용도의 범위를 축소하여 적정 수준의 용도순화를 도모할 필요가 있 다. 즉 국토계획법 상의 용도지역 중에서 녹지지역, 관리지역, 농림지역의 용도규제 내 용은 용도별 외부효과를 평가하여 용도지역 종류별로 허용용도를 재정비하여 녹지지역 과 비도시지역의 난개발 발생여지를 줄여야 한다.
자료 : 채미옥 외. 2007. 전게서. p97.
(3) 용적률 규제의 개선
우리나라 대부분의 지자체는 실제 이용하고 있는 용적률 보다 매우 높은 수준의 용적 률을 도시계획조례로 허용하고 있다. 이로 인해 불필요한 지가상승 및 난개발을 유인하 는 요인이 되고 있어 지역 특성에 맞게 용적률을 하향 조정할 필요가 있다. 용적률 규제 는 용도지역 세분화와 함께 검토하여, 세분된 용도지역별로 현행 용적률을 유지시키거 나 높여줄 곳을 분류해낸 다음 나머지는 점진적으로 낮출 필요가 있다.
모든 국토에 대한 동일한 수준의 규제강화는 상대적 박탈감이 없다는 점에서 국민적
공감대가 형성되면 시행이 가능해진다. 2000년 도시계획법상의 용적률을 축소 조정하 였는 바, 이는 용인지역의 난개발에 대한 국민적 우려와 공감대를 토대로 추진되었고, 그 대상이 전국을 대상으로 추진되었기 때문에 큰 반발없이 시행될 수 있었다.
용적률 하향조정은 녹지지역과 비도시지역을 중점 추진 대상으로 하여 단계적으로 접 근하는 것이 바람직하다. 우선 중복규제가 많은 시군이나 성장관리가 필요한 시군을 대 상으로 시행하되, 시군에서 자발적으로 미개발지에 대한 용적률을 축소하도록 용적률 축소에 대한 별도의 인센티브를 부여하도록 한다.
장기적으로는 용적률 규제의 기본 파라다임을 전환하여 국토계획법 에서 규정하고 있는 용적률 기준을 기본용적률과 목표용적률 형태로 개편할 필요가 있다. 현행 용적률 하한을 기본용적률로 하고, 용적률 상한을 목표 용적률로 하여, 기본용적률 범위내의 토 지이용은 자유롭게 허용하되, 기본용적률 이상의 개발은 기반시설설치 및 용적률 매입 정도에 따라 목표용적률까지 개발할 수 있도록 개편한다.
이를 통해 전방위적으로 나타날 수 있는 난개발의 여지를 축소하고, 고밀개발에 따른 개발이익이 사유화되는 것을 방지하여, 절충적 계획허가제로 전환할 수 있는 기반을 마 련할 필요가 있다. 장기적으로 보전목적의 용도지역의 경우 국토계획법 시행령 상의 기본용적률을 현재의 하한용적률보다 낮추는 방안도 강구해볼 필요가 있다.
용도지역 구분 현행 기준용적률 목표용적률
도시 지역
주거지역 제1종일반 100~200 100 200
제2종일반 150~250 150 250
상업지역 일반 300~1300 300 1300
공업지역 일반 200~350 200 350
녹지지역 보전 50~80 20 50
생산, 자연녹지 50~100 20 50
관리 지역
보전 50~80 20 50
생산 50~80 20 50
계획 50~100 50 100
농림지역 50~80 20 50
자연환경보전지역 50~80 20 20
< 표 6 > 용적률 개선방안(예시)
자료 : 채미옥 외. 2007. 전게서. p101.
(4) 토지이용규제 완화방법의 개선
현행 용도지역제의 행위제한 내용은 계획적 규범으로서 보다는 토지이용규제 차원에 서 관리됨으로써 계획과 실제의 토지이용상황이 유리된 형태로 관리되어 왔다. 그로 인 해 용도지역의 지정 목적과 무관하게, 필요할 때마다 개별적으로 전국적인 규제완화가 이루어짐으로써 국토이용관리체계의 혼란을 초래한 문제가 있었다. 즉 일정 지역의 용 도규제 완화가 필요할 경우, 시행령상의 용도규제 내용을 완화함으로써, 전국의 동일 용 도지역의 용도규제가 완화되는 문제를 초래하는 경우가 많았다. 이러한 규제완화 방법 은 최근에도 나타나고 있는 바, 준농림지역의 난개발을 방지하기 위하여 도입된 관리지 역은 초기에 개별적인 공장은 허용되지 않는 것으로 되어 있었으나, 최근에 개별공장을 허용하는 것으로 완화한 조치가 전방위적 규제완화의 한 예이다.
앞으로는 규제완화 시 대상지역과 위치를 한정하여 용도규제와 밀도규제를 완화함으 로써, 전국 동일 용도지역에 전방위적으로 규제가 완화되는 부작용을 차단할 필요가 있 다. 그예로 계획관리지역 전체에 공장설립을 허용할 것이 아니라, 공장설립이 필요한 지 역에 개발진흥지구나 준산업지구 등 별도의 용도지구를 지정하여 허용하도록 한다. 이 를 통해 전국의 모든 계획관리지역에 공장 설립을 허용하여 난개발과 지가상승의 소지 를 열어놓는 문제를 방지하여야 한다. 한계농지와 산지에 대한 규제완화도 제한된 지역 에서만 허용하도록 조건을 명시하거나 별도의 용도지구 지정을 통해 완화하여, 전국의 모든 한계농지와 산지에 공장이 난립하게 되는 문제를 차단할 필요가 있다.
현 행 개 선
시행령 개정 또는 조례개정 용도지구 활용
용도지역별 허용용도 및 밀도 완화 특정 용도지구 지정해서 허용되는 용도와 밀도 완화
< 표 7 > 행위제한 완화 개선방안
자료 : 채미옥 외. 2007. 전게서. p102.