본 연구는 제4차 국토종합계획(2000- 2020)에서 제시된 개방형 통합국토축의 개념, 구성, 성 장추이 및 구조적 특성과 국토축의 발전전략에 관한 연구이다.
국토축이란, 국토발전을 선도하는 일련의 중심지와 생활권을 연결한 선형(線型)의 지대(地 帶)로서 그 지대를 따라서 주요 간선교통망, 산업기지, 관광 문화 환경자원 등이 입지하여 인 구와 산업 등의 흡인과 지역간의 상호 연계역할을 담당하는 특성을 지닌다. 국토축을 전략적으 로 발전시킬 필요가 있다. 이를 2가지 측면에서 살펴볼 수가 있다. 한가지는 지역발전에 있어서 의 딜레마인 효율성과 균형성을 국토축의 다양한 발전을 통해 접목가능하며, 다른 한가지는 지 역간의 연계성의 경제를 통해 자원의 지역간 상호보완적 활용을 극대화하여 지역상호의 발전을 촉진할 수 있기 때문이다.
국토축의 이론적 모형은 국토축이 갖는 흡인력, 연계력, 융합력을 결합함으로써 가능하다. 기존 의 도시 지역이론이 개별도시와 도시를 중심으로 한 생활권 차원의 point(点, 도시) 접근이론이 주 류를 이루었다면, 국토축 이론은 개별 point의 공간적 연계를 통한 점(도시)의 회랑(corridor), 그리 고 생활권의 회랑적 발전에 초점을 두었다고 할 수 있다. 이에 따라 기존의 도시 지역이론이 공간 발달과정을 설명하면서 개별도시와 생활권의 미시적 시스템에 중점을 두었다면 국토축 이론은 공 간적 회랑전체의 발달과정을 설명하는 거시적 시스템에 중점을 두고 있다고 할 수 있다. 국토계획 과 정책에 있어 국토축의 발전을 중시하면서 국토전략에 국토축 전략을 추진하고 있는 주요국가는 일본, 중국, 프랑스 등을 들 수 있다.
21세기 국토발전방향을 담은 제4차 국토종합계획(2000- 2020)에 제시된 개방형 통합국토축 은 연안국토축, 동서내륙축, 그리고 경부축으로 구성된다. 국토3면의 바다를 활용한 연안국토축
은 환남해축(부산- 광양 진주- 목포- 제주), 환황해축(목포 광주- 군산 전주- 인천- 신의주), 환동해 축(부산- 울산- 포항- 강릉 속초- 나진 선봉)으로 구성된다. 그리고 내륙지역의 균형발전을 도모 하기 위한 동서내륙축은 중부내륙축(인천- 원주- 강릉 속초), 남부내륙축(군산 전주- 대구- 포 항), 그리고 통일에 대비하여 북부내륙축(평양- 원산)으로 구성된다. 개방형 통합국토축을 구성 하는 개별국토축은 교통망, 광역권 등의 일정기준에 따라 그 공간적 범역이 각각 설정될 수 있 다.
국토축별 공간적 범역에 의거하여, 국토축별 인구, 산업분포와 성장추이를 분석하면 우리나라의 국토골격은 수도권이라는 일극(一極)과 경부축이라는 일축(一軸) 형태임이 드러난다. 인구분포를 중심으로 보면, 1998년말 현재 우리나라 전체인구의 74.3%인 3,500여만 명이 경부축에 집중되어 있 다. 전반적으로 경부축 중심의 인구집중이 두드러지는 가운데 환남해축, 환동해축의 인구분담비율은 계속 줄어들고 있으나, 중부내륙축의 경우는 수도권 남부지역의 성장으로 인구집중이 급격히 이루 어지고 있는 실정이다. 제조업분포의 경우를 보면, 1998년말 현재 전국제조업종사자의 83.5%, 제조 업체수의 86.4%가 경부축에 집중되어 있어 인구의 분포보다 제조업활동의 분포가 더욱 불균형된 상 태를 보여주고 있다. 전반적으로 우리나라의 국토구조는 1극1축의 극심한 불균형상태를 보여주고 있어 국토구조 자체가 국토경쟁력 약화, 지역갈등을 유발하는 구조로 되어 있음을 알 수 있다.
통합국토축의 구조적 특성을 축의 흡인력과 연계력 측면에서 각각 별도의 분석지표를 사용 하여 고찰할 수 있다. 흡인력은 발전수준 측면의 흡인력과 중심성 측면의 흡인력으로 고찰될 수 있고, 연계력은 축내의 도시간 연계력, 수도권으로부터의 개발압력(즉, 수도권과의 연계력) 측면에 고찰될 수 있다. 분석결과 인구의 활력성, 경제의 역동성, 소득의 견실성이 국토축의 발 전에 미치는 영향력이 상대적으로 큰 가운데 전반적으로 수도권이 국토축의 발전정도에 미치는 영향이 지배적임을 알 수 있다. 그리고 축별로 인구 산업을 끌어당기는 힘, 즉 중심성이 경부축 에서 가장 크게 나타나는 가운데 환황해축의 흡인력이 강하나, 이는 수도권이 환황해축에 포함 되어 나타나는 현상으로, 이를 고려한다면 우리나라 연안축의 전반적인 흡인력이 비교적 낮음 을 알 수 있다.
더욱이 흡인력뿐만 아니라 축내의 도시간 연계력이 강하여 경부축 중심의 국토구조형성을 유발 하고 있는 가운데, 연안국토축과 동서내륙축 모두에서 도시간 연계력이 상대적으로 낮아 축 발 달을 위해서는 거점도시의 발달과 기간교통망의 건설 등으로 도시간 접근성을 강화할 필요성이 있다는 사실을 알 수 있다. 나아가 수도권으로부터 원거리에 있는 축이 상대적으로 개발압력을 덜 받는 경향이 있는 것으로 나타나고 있는바, 이는 수도권으로부터의 인구 산업 분산정책 수립 추진시에 수도권의 미래 광역화정도와 수도권과의 거리를 적극 고려해야 함을 알 수 있다.
국토축 내에서 권역(셀, cell)간에 흡인력, 연계력의 격차가 심한 바, 축별, 권역간 비교를 시 도함으로써 축별 실태를 보다 정확히 알 수 있다. 국토축 간의 특성비교를 통해 종합적으로 발 견할 수 있는 사항이 있다. 우리나라의 제4차 국토종합계획상에 나타난 개방형 통합국토축 중
에서 기존의 경부축이 국토구조를 지배하는 상황으로서 국토축간 발전수준의 전반적 격차가 심 한 편으로 국토축의 형성기반 정도를 순서대로 보면, 경부축이 가장 높고 이어서 환황해축이 높게 나타났으며, 환동해축과 중부내륙축이 그 뒤를 잇고 있는 가운데 남부내륙축의 국토축 형 성기반이 취약하고 국토축 중에서 환남해축의 국토축 형성기반이 가장 낮은 것으로 나타나며, 또한 전반적으로 연안축의 발달이 취약하고 경부축과 현격한 격차를 보이는 가운데 환황해축의 경우 발전수준이 상대적으로 높으나, 이는 수도권에 기인하는 바 수도권을 제외하면 환황해축 의 발전수준도 낮다는 점을 알 수 있다.
그리고 수도권으로부터의 개발압력이 상대적으로 높게 나타나는 곳은 경부축의 중부지역과 환 황해축의 중부지역으로서 충청지역과 전라북도 일부지역은 수도권으로부터 유출되는 기능의 분담가능성이 높으면서, 이들 지역은 고속철도의 영향으로 광역적 수도권으로 변모될 가능성이 높다는 점도 엿볼 수 있다.
국토축을 심층적으로 권역간에 비교해 볼 때, 우리나라 국토축의 취약지대와 견실지대로 구 분할 수 있어 국토축의 또 다른 이원화구조를 발견할 수 있었다. 즉, 국토축 기반 취약지대로서 는 환황해축의 황중권 황남권, 환남해축의 남서권 남중권, 남부내륙축의 남부서권을 구성하는 지역인 전주 군산- 광주 목포- 진주 광양지역의 국토축 기반이 허약하고, 환동해축의 동북권, 중부내륙축의 중부동권을 구성하는 지역인 속초 강릉지역의 국토축 기반이 허약한 것으로 드 러났다. 반면에 국토축 기반 견실지대로서는 환황해축의 황북권, 중부내륙축의 중부서권으로 구성되는 수도권지역이 포함되며, 환남해축의 남동권, 황동해축의 동중권 동남권, 경부축의 경 부남권인 대구- 포항- 울산- 부산- 창원지역에서 국토축 기반이 견실한 것으로 드러났다.
이 같은 분석결과는 제4차 국토계획에 제시된 개방형 통합국토축을 형성하기 위해서는 국토축 기반의 취약지대와 견실지대를 구분하여 정책적 노력이 필요하다는 사실을 알려주고 있다. 국 토축 기반의 취약지대는 국토정책적 차원에서 이 지역을 발전시키기 위한 전략을 새로이 정립 하고, 인구와 산업을 유인할 수 있는 거점프로젝트를 선정하여 공공 및 민간투자를 전략적으로 투입할 필요성이 있음을 알 수 있다. 국토축 기반의 견실지대는 새로운 산업구조 변화추세에 대 비하고, 개방적 국토여건의 조성을 위해 산업구조의 정비와 문화 환경 등 삶의 질 개선을 위한 투자 를 전략적으로 투입할 필요성이 있다는 점을 알 수 있다.
우리나라 국토축의 특성분석 결과, 향후의 국토축 육성을 위한 기본방향을 책정할 수 있다. 무엇 보다도 국토의 균형적인 발전과 국토가 지닌 전략적 관문특성을 살려가자면 1축1극의 국토구조로부 터 과감히 탈피하여 다양한 국토축을 육성시켜야 함을 알 수 있다. 통합국토축간 기능분담을 통해 경부축의 부하를 감소시키고, 경부축 내외로의 인구 산업분산을 위해서는 경부축의 구조조정이 필 요함을 알 수 있다. 그리고 국토축기반의 취약지대와 견실지대를 구분하여 국토발전정책 계획적 노 력을 기하되, 국토축별로 거점프로젝트를 추진하여 국토축별로 설정된 독특한 기능을 발휘할 수 있 도록 정책을 펴야 함을 본 연구는 일러주고 있다.
국토축별 거점프로젝트의 추진을 위해서는 다양한 전략을 결합시켜 나가야 하는데, 이들 전 략은 허브전략, 구심전략, 구조개선전략, 자유전략, 벨트전략, 에코(Eco)전략, 권역(셀, cell)전 략, 그리고 단계전략으로 구성된다. 국토축별, 기본전략별로 구성되는 거점프로젝트의 매트릭스 가 형성될 수 있다. 이들 거점매트릭스에는 주로 국제항만, 국제공항, 기간고속도로, 기간철도 등의 기간교통망프로젝트, 제4차 국토계획에서 제시된 산업별 수도(首都)프로젝트, 국가공공기 관의 지방이전을 통한 지방거점도시 육성을 위한 신개발구(新開發區)프로젝트, 국토축별로 무 관세자유항지역을 육성하는 신개방거점프로젝트, 그리고 국토축별 신산업벨트프로젝트, 관광문 화벨트프로젝트, 그리고 환경생태축(Bio- Corridor ) 형성을 위해 국토축별 산- 연안- 해양의 생 태통합네트워크 프로젝트 등이 포함된다.
이들 거점프로젝트는 개방형 통합국토축 형성의 기반이 되는 프로젝트로서 국토축별 우선순위 를 고려하여 추진될 필요가 있다. 국토축간 육성의 우선순위는 앞서 분석한 국토축의 구조적 특성 결과를 활용한 순위- 점수방법을 사용하여 제시될 수 있다. 국토축별 순위-점수방식을 통해 산정한 결과, 효율성과 균형성을 어느 정도 감안하느냐에 따라 국토축 개발의 우선순위가 차이가 난다. 대 체로 효율성과 형평성을 종합적으로 고려할 때 환남해축과 환황해축을 우선 육성 발전시킴으로써 새로운 국토축 발전의 효과가 매우 크게 될 것임을 알 수 있다. 특히, 환남해축과 환황해축이 접합 하는 국토의 서남권 지역은 국토개조의 핵심지역으로 부각될 수 있음을 알 수 있다. 그리고 각 축 내에서는 상대적으로 발전이 취약한 지역에, 특히 축의 양단(兩端)도시권 중 발달이 뒤진 취약지역 에 정책의 우선순위를 둠으로써 국토축의 균형된 발전을 도모할 수 있음을 알 수 있다.
국토축별 발전방향이 제대로 구축 추진되자면 범정부적, 범지자체적, 그리고 민관합동의 노 력이 강구되어야 한다. 그러자면 국토축 형성을 위한 제도적 기반이 필요하다. 대체로 6가지의 제도적 기반을 강조할 수 있다. 첫째는 국토축 형성의 주요정책과 프로젝트를 중앙정부, 지방자 치단체, 민간부문이 분담 협력하여 함께 추진하는 협력형 국토축 발전시스템이 제도적으로 뒷 받침되어야 한다. 둘째는, 시 도, 시 군의 행정구역을 뛰어넘어 다수의 지역이 함께 국토축을 만들어가야 하므로, 지역간 제휴 협력방식을 촉진하는 예산지원, 기술 행정지원의 제도적 기반 이 필수적이다. 셋째는, 국토축 구축사업을 중앙정부와 지방자치단체가 공동으로 추진하기 위 해 국가와 지자체간에 관련 프로젝트에 대해 사업내용, 투자분담 등에 대해 협약하는 제도가 필요하다. 넷째는, 지자체간에 국토축을 중심으로 협력하여 광역행정을 펴는 광역행정협의회제 도가 필요한 동시에, 특히 지방재정을 확충하여 국토축 형성에 지자체의 관심과 여력을 동원함 이 필수적이다. 다섯째는, 국토축 형성의 추진실적과 효과를 매년 평가하고, 이와 관련하여 국 가 및 지자체 예산이 국토축별, 지역별로 어떻게 편성되었고 실제로 어떻게 투자되었는 지를 공개하는 제도가 요망된다. 여섯째는, 국토축 형성시책을 지속적이고도 강력하게 추진하기 위 해서는 중앙정부와 지자체 차원에서 각각 별도의 상설기구를 운영하는 것이 필요하며, 국토축 형성을 법적으로 뒷받침하기 위한 새로운 법률제정 또는 기존 법률의 개정이 요구된다.