<그림> 토지이용에 따른 매스추세츠 연안(좌)와 밴쿠버 연안(우)의 누적영향정도
자료: Kappel과 Halpern. 2012. 자료 : Ban 외. 2010.
는 과거 오랜 기간 동안 토지개발의 대상이 되어 왔고 매립 등의 간척개발사업은 연안생태계 등에 심각한 영향을 미쳤다. 특히 대도시와 산업단지가 인접한 해역인, 인천·경기연안, 시화호 연안, 부산연안, 마산만 연안 등은 환경개선을 위한 많은 정책적 노력이 있었음에 불구하고 해역수질(화학적 산소요구량 기준)이 전국 평균을 상회하고 있다. 또한 위락단지와 골프장 조성 등으로 해안사구와 해안식생군락 등의 훼손은 가속화되고 있는 실정이다.
한편 제도적 측면에서 보면 우리나라의 연안관리는 연안육역의 경우, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 의해서 관리되고 연안해역의 경우, 연안관리 법에 의해서 관리되는 등 개별법적 차원에서 관리되고 있다. 연안관리법에서 규정하고 있는 연안육역과 연안해역의 범위 설정에도 불구하고 통합적 관리가 되지 못하고 있다. 앞으로 토지이용개발의 강도는 점점 더 강해지고, 연안개발의 범위와 유형은 더욱 다양해질 것으로 전망해 볼 때, 연안의 이용·개발에 관한 이원적 관리체계는 연안지역의 지속가능한 이용과 환경·생태계 보전에 근본적 한계를 드러낸다고 볼 수 있다.
이러한 연안관리체계의 문제점을 해결하기 위해서는 연안관리에 대한 인식의 전환과 함께 연안육역 및 연안해역을 하나의 공간으로 조명하고 관리방향을 재정립할 필요성3)이 제기되고 있다.
2. 연구목적
본 연구의 목적은 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 본 연구는 현행 국토이용·
연안관리와 연관된 법제도 및 정책을 검토하여 연안관리의 문제점을 정리하는 것이다.
3) 연구과제 수행의 문제의식은 다음과 같다 : 연안은 육지와 해수면이 접하는 지역으로 환경 적, 문화적 그리고 생태적으로 독특한 환경을 지니고 있어 종합적, 계획적으로 관리되어야 함에도 현재는 주로 연안해역의 관점에서만 관리되고 있으며, 연안육역은 일반 내륙과 같이 육지관련 개별법에 의하여 다루어지고 있다. 이처럼 육지부와 해면부로 나누어진 이원적 관 리로는 연안의 고유한 특성을 유지·관리하는데 한계가 있다는 관점에서 연안육역과 해역의 통합관리를 통해 지속가능한 연안지역의 발전방향 정립이 필요한 시점이다.
이를 위해 국토계획법, 연안관리법, 연안통합관리계획, 해양수산발전기본계획 등 관련 법제도 및 계획과 외국사례를 검토하여 현행 연안지역 관리의 한계점을 파악코자 하였다.
둘째, 이러한 문제점을 해결하고 지속가능한 연안지역의 발전을 도모하기 위해 필요한 정책방향과 추진과제를 제시하는 것이 본 연구의 최종적인 목적이다. 이를 위해 연안지역의 관리방향 정립시 고려사항을 제시하고, 이를 토대로 관리방향 및 정책과제를 부문별로 제시하였다. 특히 연안의 육역과 해역을 하나의 공간단위로 한 지속가능한 연안관리 방향을 정립하고자 하는 의미에서 “연안국토”라는 용어4)를 사용하였다.
3. 연구범위 및 방법
1) 연구범위
(1) 공간적 범위
연안관리법상 연안의 공간적 범위는 해역의 경우, 바닷가와 만조수위선에서 해양의 방향으로 12해리이며, 육지의 방향으로는 1km까지 이다. 본 연구는 연안관리법에서 정하고 있는 범위를 연구의 공간적 범위로 설정하였다. 다만, 연안육역과 해역의 상호관계를 고려해서 지속가능한 관리를 위해 요구되는 공간은 육지의 방향으로 1km 이상이 될 수도 있다는 가정 아래 연안관리의 방향과 과제를 도출하는 데에는 육역의 공간적 범위를 1km로 한정하지는 않았다(<그림 1-1> 참조).
4) 본 연구에서는 육역과 해역의 상호관계를 고려해야 한다는 의미에서 ‘연안국토’의 용어를 사용하였다. 연안국토의 공간적 범위는 육역의 일정 공간(연구과정에서 대안 검토)과 바닷가 로 불리는 해역공간까지로 설정하였다.
<그림 1-1> 연구의 공간적 범위
(2) 내용적 범위
연안과 관련된 현행 관리체계는 매우 광범위하므로 이 연구에서는 우선 현재 우리나 라에서 주요 현안이 되는 부문을 중심으로 다음과 같은 내용 범위를 설정하였다.
․ 연안의 통합관리
․ 연안 육역 및 해역의 이용계획
․ 연안 환경 및 생태계 보전
․ 연안 경관관리
․ 연안 재해관리 및 방재
이상 5개 부문을 중심으로 연안공간의 자연·인문현황을 파악하고, 관련 문제점을 도출하였다. 다음으로 이러한 문제의 원인을 추적하기 위해 5개 부문별 관련 법·제도 및 계획을 검토하였다. 또한 5개 부문별 해외사례를 검토하여 우리나라에 적용가능한 시사점을 도출하였다. 이를 토대로 마지막으로 지속가능한 연안국토 창출을 위해 요구되는 관리 방향 및 정책과제를 정리하였다.
2) 연구방법
연구의 수행방법은 크게 문헌 검토, GIS 분석, 산학연 협력연구 수행, 전문가 자문회의 개최, 사례지역 담당공무원 면담 등으로 구분할 수 있다. 먼저 문헌조사를 중심으로 선행연구, 관련 법·제도 및 계획, 해외 사례 등을 검토하여 현행 연안관리의 실태 및 한계점을 파악하였다.
연안지역의 현황을 파악할 수 있는 자료는 연안에 연접한 74개 시군구 지자체 단위의 자료임으로 연안공간만의 독특한 특성을 파악하는 데 한계가 있었다. 이에 따라 GIS를 활용하여 연안지역에 한정된 토지이용, 토지피복, 용도지역․지구․구역 등을 분석하였다.
연구는 여러 기관과 전문가의 협력연구로 추진하였다. 한국연안협회, 중앙대학 교 공과대학, 한국해양과학기술원, 한국해양수산개발원에 소속된 외부전문가에게 원고를 의뢰5)하는 형식으로 전문가간 협력연구를 진행하였다. 연구수행과정에서 외부 연구진과 협의를 통하여 연안관리에 대한 문제와 방향정립 등에 대한 공감대를 형성하였다.
연구진행과정에서 현장의 목소리를 수렴하기 위해 관련 공무원 및 학계 전문가를 대상으로 연구협의회를 개최하였다. 이를 통해 본 연구에서 제안된 관리 방향과 정책과제에 대한 의견을 수렴하였다. 또한 강릉시를 사례지역으로 선정한 후 강릉시청 과 강원도청 환동해본부의 연안관리 담당공무원과의 인터뷰를 통해 연안관리상의 문제점, 애로사항, 관리내용 및 수단, 예산과 인력에 대한 현황과 문제점을 조사하였다.
5) 외부원고 의뢰는 총 4개 부문으로 원고제목 및 전문가는 다음과 같다. 지속가능한 연안국토 관리를 위한 연안지역 이용 및 개발 방향 및 과제(엄기철, 한국연안협회 부회장), 지속가능 한 연안국토 관리를 위한 육역과 해역의 이용 계획 방향 및 과제(이문숙, 한국해양과학기술 원 선임연구원), 지속가능한 연안국토 관리를 위한 연안지역의 환경보전 및 생태계 건강성 확보 방향 및 과제(최지연․정지호, 한국해양수산개발원 전문연구원), 지속가능한 연안국토 관 리를 위한 연안지역의 재해관리와 방재 방향 및 과제(조원철, 중앙대학교 교수).
3) 연구의 주요 내용
연구는 다음의 4가지 사항을 중심으로 진행되었다. 연안국토의 개념정립 및 여건 진단, 관련 법제도 및 계획 검토, 해외사례 및 시사점, 연안국토 관리 방향 및 정책과제 이며, 연구진행의 주요 흐름은 <그림 1-2>와 같다.
<그림 1-2> 연구의 흐름
(1) 연안통합관리 부문
연안통합관리 부문에 관한 주요 선행연구로는 국토해양부(2010a)의 「제2차 해양 수산발전기본계획」,「제2차 연안통합관리계획」, 김종덕 외(2007)의「연안관리 제도개선 연구」가 있다.
「제2차 해양수산발전기본계획」에서는 2020 해양한국의 비전으로 세계를 주도 하는 선진 해양강국실현으로 설정하고 3대 기본목표, 지속가능한 해양환경의 보전 및 관리, 신해양산업의 육성 및 전통적 해양산업의 고도화, 신해양질서의 능동적 수용을 통한 해양영역 확대를 제시하고 있다.6) 「제2차 연안통합관리계획」에서는
‘찾고 싶은 에코(ECHO) 연안, 상생과 협력의 해양영토’라는 비전 아래 4개의 기본목 표7)를 설정하였다.
김종덕 외(2007)의 「연안관리 제도개선 연구」에서는 우리나라 연안관리제도의 전반적인 문제점과 해외사례를 검토하여 실효적인 연안관리를 위한 수단으로서 연안용도구역제도와 자연해안 및 서식지 순손실방지제도 등 우리나라에서의 적용 가능한 관리방향을 모색하여 보다 효과적인 연안통합관리정책을 포함한 연안육역과 해역에 대한 제도적인 정비방안을 제시하고 있다.
6) 이를 실천하기 위해 건강하고 안전한 해양 이용·관리 실현, 신성장동력 창출을 위한 해양과 학기술 개발, 미래형 고품격 해양문화․관광의 육성, 동아시아 경제 부상에 따른 해운․항만 산 업의 선진화, 해양 관할권 강화 및 글로벌 해양영토 확보 등 5대 추진전략 제안하였다. 특히 해양의 자원으로서 가치를 중요시하며, 생태계 보전과 해양자원을 활용한 관광산업 육성, 해 양과학기술 개발에 초점을 맞추고 있다.
7) 기본목표에서는 계획적 관리로 조화를 이루는 통합연안, 생태계 가치를 유지·증진하는 생명 연안, 쾌적하고 안전하여 살고 싶은 정주연안, 참여와 책임으로 함께 가꾸는 협력연안을 제안 하고 있다. 기본목표를 달성하기 위한 추진전략으로 신 연안관리제도 적용, 생태계 건강성 및 연안경관 증진, 기후변화 및 재해대응 강화, 연안 거버넌스 구축, 연안관리 실행력 강화를 설 정하여 각 전략별 추진과제, 연차별 추진체계, 연안별 연안통합관리 정책방향을 제시하였다.
(2) 연안 육역 및 해역의 이용계획 부문
이진희(2006)의 「제주도 해안경관보전을 위한 토지이용규제와 보상방안에 관한 연구」에서는 제주도 해안경관보전을 위하여 토지이용규제를 적용하는데 있어 제주 도민의 인식을 조사하고 이를 바탕으로 토지보상, 인센티브 부여, 개발권 양도제와 같은 보상 방안을 모색하고 있다.
김경수(2006)의「부산시 연안육역관리방안개선에 대한 연구」에서는 연안역 관 리의 현행 제도상의 문제를 제시하고 토지관리 차원에서 적정관리방안을 제시하고 있다. 이는 부산광역시를 대상범위로 하며 지역계획상의 기능별 연안구역의 지정실태 를 비교 분석하고 있다.
전 연안의 통합관리의 기본정책방향을 결정하는「제2차 연안통합관리계획」은 기존 연안역의 통합적 관리 한계를 극복하기 위한 대안으로 연안해역용도제, 연안해역 기능구, 연안해역적성평가, 연안완충구역제도의 도입을 제시하고 있다.
국토해양부(2011b)의「연안용도해역 등의 실효적 운용방안」연구는 연안용도해 역 및 연안해역기능구제도의 지정 기준과 관리수단 등에 대한 방안을 제시하고 자연해안관리 국가목표 등을 제시하였다.
국토해양부(2012)의 「연안관리지역계획 수립 및 관리에 관한 업무처리규정」에 서는 연안용도해역 및 기능구의 지정기준을 정하고 있으며, 자연해안관리목표 설정의 방법과 연안관리의 실행력 강화를 위한 주기적 점검 및 평가방법을 제시하고 있다.
추가적으로 별표를 통해 연안에서의 보전·이용 및 개발행위 관리방안, 자연해안관리 목표제 설정을 위한 가이드라인과 지역계획 수립을 위한 세부사항들을 제시하고 있다.
(3) 연안 환경보전과 생태계 부문
연안 환경보전 및 생태계 부문에 관한 주요 선행연구로는 박창석(2008, 2009) 의 「국토연안생태네트워크 구축과 계획적 관리방안 I, II」과 최영국 외(2011)의 녹색국토 구축을 위한 강(江)․산(山)․해(海) 통합관리 추진 방안 연구」가 있다.
박창석(2008, 2009)은 연구에서 기존의 연안통합관리는 자연환경과 관광,