지속가능한 연안국토 관리 방향 및 정책과제
Policies for Sustainable Management of Coastal Areas in Korea
최영국, 엄기철, 박종순, 조원철, 최지연, 이문숙, 정지호, 백경진▪ 연구진
연구책임 최영국 선임연구위원 박종순 책임연구원
▪ 외부연구진
엄기철 한국연안협회 부회장 (공동 연구책임) 조원철 중앙대학교 교수
최지연 한국해양수산개발원 전문연구원 이문숙 한국해양과학기술원 선임연구원 정지호 한국해양수산개발원 전문연구원 백경진 국토연구원 연구원
▪ 연구심의위원
박재길 국토연구원 부원장
김종원 국토연구원 국토환경·수자원연구본부장 김선희 국토연구원 선임연구위원
문정호 국토연구원 연구위원
▪ 외부자문위원(가나다 순) 김광섭 강릉시청 해양수산과 김영복 환동해본부 해양항만과 박희민 국토해양부 건축문화경관팀 윤정원 국토해양부 연안계획과 이동희 강릉시청 해양수산과 이재명 국토해양부 해양환경정책과 최종욱 국토해양부 도시정책과 최한선 환동해본부 해양항만과
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주요 결론 및 정책제언
본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음
❶ 지속가능한 연안관리는 연안육역과 연안해역을 하나의 공간으로 관리할 때 가능하며 이를 위한 연안관리법 등의 정비가 필요함
❷ 연안국토는 다양한 분야의 종합적인 시각으로 관리되어야 하며, 이를 바탕으 로 연안관리지역계획은 도시계획 등 관련 계획과의 정합성이 확보되어야 함
❸ 지역적 특성을 고려한 연안관리가 이루어지려면 연안국토공간에 대한 기초정보가 구축되어야 하며, 이를 토대로 신축적인 관리의 공간적 범위를 설정하여야 함
본 연구보고서의 정책제언은 다음과 같음
❶ 연안통합관리를 위해서는 연안국토 관련제도의 체계적 정비와 용도지역제 의 통합적 운영, 개발사업에 대한 부처간 협력체계 강화가 요구됨
❷ 생태계 기반 관리 측면에서는 환경·생태계·토지이용·산업 조사 및 정보공유 체계 구축, 생태계기반 연안 토지이용계획 수립 방향 및 기술지침 작성, 자연해안목표제의 효율적 활용, 환경영향평가제도의 개선, 자연침해조정 제도의 도입 등의 실천수단 마련이 요구됨
❸ 지역기반관리의 측면에서는 효율적 연안관리를 위한 적정한 공간적 범위 설정, 해안선 관리프로그램 마련, 사전 예방시스템 구축 및 해수면 상승에 대응한 시설물 설계 기준 변경이 필요함
발간사
일찍이 우리나라의 연안지역은 원료 수입과 제품 수출에 유리해 석유화학, 조선, 철강, 자동차 산업 등 중화학공업이 발달했던 공간입니다. 물론 지금도 이러한 산업의 기능은 충분히 수행되고 있지만, 연안의 새로운 잠재력이 주목받고 있습니다. 그것은 연안지역이 우수한 자연생태계, 수려하고 독특한 경관, 두꺼운 역사와 문화를 보유하 고 있다는 점입니다. 이러한 연안지역의 잠재력을 지혜롭게 활용하고, 보전해야 국토의 품격도 향상시킬 수 있고, 덩달아 국민의 ‘삶의 질’도 향상시킬 수 있습니다.
그러나 현재 연안공간은 여러 문제점에 직면해 있습니다. 급격한 기후변화로 해수면 은 상승하고 있으며, 무분별한 인공구조물의 설치로 바닷가 침식이 새로운 문제로 부상하고 있습니다. 또한, 과도한 개발로 생물의 보고였던 갯벌은 점차 사라지고 있으며, 고유한 연안경관은 사라지고 어디에서나 비슷한 바닷가의 모습이 연출되고 있습니다. 대부분의 이러한 문제점은 우리의 절제되지 못한 토지이용과 개발의 결과입 니다. 그러니 해결 방안도 우리에게서 찾아야 합니다.
이러한 맥락에서 추진된 이 연구는 ‘어떻게 연안지역의 독특한 자연생태계를 유지하 면서, 지속가능한 사회·경제적 발전을 이룰 수 있을까?’하는 것을 그 주제로 하고 있습니다. 여기서 가장 눈여겨 볼 부분은 연안지역을 ‘연안국토’로 인식하고 문제에 접근하였다는 것입니다. 지금까지 연안육역은 주로 국토기본법과 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의거해, 연안해역은 연안관리지역계획에 의해 관리되고 있습니 다. 공간적으로 이원화된 관리가 통합관리를 어렵게 한 원인이라고 생각됩니다.
여기에 제시된 연안국토는 연안육역과 해역을 서로 영향을 주고받는 하나의 공간단위 로 인식하고, 실질적인 연안통합관리를 주장하고 있습니다. 바로 이러한 접근이 지속가능한 연안관리의 출발점이 아닐 까 생각합니다.
이와 더불어, 이 연구는 연안국토의 특수성, 지역성을 실제 분석을 통해 파악하고 있습니다. 물론 짧은 연구기간과 부족한 인력으로 분석에 여러 한계점이 있었던
것도 사실입니다. 그러나 아직까지 연안지역만을 대상으로 국가 차원의 통계가 미흡한 상황에서 시도된 본 연구의 공간분석은 상당한 의미가 있습니다. 향후 이를 발전시켜 연안육역과 해역을 하나의 공간으로 보고, 연안국토의 특수성을 파악한 후 이에 부합하는 관리체계와 관리수단을 마련하는 것이 필요합니다.
그 외에도 본 연구는 종합적 시각에서 연안관리의 방향과 정책과제를 도출하고자 노력하였습니다. 이전의 연구가 주로 특정 사안에 대한 문제 해결에 중심을 두었다면, 이 연구는 연안의 통합관리, 연안육역과 해역에 대한 이용, 연안의 환경 및 생태계 보전, 연안 경관관리 그리고 연안 재해관리 및 방재 부문으로 구분하고 개별이 아닌 통합적인 측면에서 연안국토의 문제점과 해결방안을 모색한 최초의 연구가 되지 않을까 생각합니다.
본 연구에서 제시된 법·제도적 측면의 연안통합관리, 생태계 기반 관리, 지역기반관 리의 3가지 기본 원칙이 제대로 지켜지고, 정책 과제 하나하나가 차근차근 실행된다면 우리가 바라는 지속가능한 연안국토의 창출이 꼭 이루어 질 것입니다.
이상을 종합해 보니 이 연구는 시의 적절하게 시도된 그리고 의미 있는 과제였다고 생각합니다. 제시된 정책과제들의 실행력을 높이기 위한 후속 연구들이 계속 진행되기 를 기대합니다. 짧은 연구기간과 부족한 연구 인력으로 기인한 많은 어려움에도 불구하고, 나름의 성과를 내 주신 원내외 연구진의 노력에 감사드립니다. 또 좋은 연구가 될 수 있도록, 연안지역 관련 정책을 자문해주신 담당공무원과 다양한 의견을 제시해 주신 연심위원들께도 진심으로 고마운 마음을 전합니다.
2012년 9월 국토연구원장 박 양 호
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요약
제 1장 서론
연안은 육지와 해양, 서로 다른 물리화학·생물학적 환경사이에 에너지와 물질순환 이 활발히 일어나는 독특한 생태공간이면서, 다양한 인간의 이용·개발행위가 이루어 지는 사회경제적 공간이다. Sorensen(1997)은 연안은 역동적이고 복잡하게 구성되어 있기 때문에 연안을 구성하는 개별요소 간의 상호관계와 연안이용·개발행위에 의한 환경영향을 예측하기 어렵다고 지적하였다. 따라서 연안을 이해하기 위해서는 연안을 구성하거나 영향을 주는 개별적 요인과 다른 요인간의 연관성을 분석하여 종합적으로 이해해 나가는 과정이 필요하다.
그러나 제도적 측면에서 보면 우리나라의 연안관리는 육지의 경우, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 의해서 관리되고 있다. 연안해역의 경우는 연안관리법에 의해서 관리하는 등 개별법적 차원에서 관리됨으로서 연안관리법에서 규정하고 있는 연안육지와 연안해역의 범위 설정에도 불구하고 통합적 관리가 되지 못하고 있다. 앞으로 토지이용개발의 강도는 점점 더 강해지고, 연안개발의 범위와 유형은 더욱 다양해질 것으로 전망해 볼 때, 연안의 이용·개발에 관한 이원적 관리체계 는 연안지역의 지속가능한 이용과 환경·생태계 보전에 근본적 한계를 드러낸다고 볼 수 있다. 이러한 연안관리체계의 문제점을 해결하기 위해서는 연안관리에 대한 인식의 전환과 함께 연안육역 및 연안해역을 하나의 공간으로 조명하고 관리방향을 재정립할 필요성이 제기되고 있다.
본 연구의 목적은 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 본 연구는 현행 국토이용·
연안관리와 연관된 법제도 및 정책을 검토하여 연안관리의 문제점을 정리하는 것이다.
이를 위해 국토계획법, 연안관리법, 연안통합관리계획, 해양수산발전기본계획 등 관련 법제도 및 계획과 외국사례를 검토하여 현행 연안지역 관리의 한계점을 파악하고
자 하였다.
둘째, 이러한 문제점을 해결하고 지속가능한 연안지역의 발전을 도모하기 위해 필요한 정책방향과 추진과제를 제시하는 것이 본 연구의 최종적인 목적이다. 이를 위해 연안지역의 관리방향 정립시 고려사항을 제시하고, 이를 토대로 관리방향 및 정책과제를 부문별로 제시하였다. 특히 연안의 육역과 해역을 하나의 공간단위로 한 지속가능한 연안관리 방향을 정립하고자 하는 의미에서 “연안국토”라는 용어1)를 사용하였다.
연구의 공간적 범위는 연안관리법에서 정하고 있는 범위2)로 설정하였다. 다만, 연안육역과 해역의 상호관계를 고려해서 지속가능한 관리를 위해 요구되는 공간은 육지의 방향으로 1km 이상이 될 수도 있다는 가정 아래 연안관리의 방향과 과제를 도출하는 데에는 육역의 공간적 범위를 1km로 한정하지는 않았다.
한정된 연구기간과 인력으로 연안과 관련된 현행 관리체계를 모두 다룰 수 없음으로 선행연구를 검토한 후 현재 우리나라에서 주요 현안이 되는 부문을 중심으로 연안의 통합관리, 연안육역 및 해역에 대한 이용계획, 연안의 환경 및 생태계 보전, 연안경관관 리, 그리고 연안재해관리 및 방재 부문으로 연구의 범위를 정하였다.
이상 5개 부문을 중심으로 연안국토공간과 연안지역의 자연·인문현황을 파악하고, 관련 문제점을 도출하였다. 다음으로 이러한 문제의 원인을 추적하기 위해 5개 부문별 관련 법·제도 및 계획을 검토하였다. 또한 5개 부문별 해외사례를 검토하여 우리나라에 적용가능한 시사점을 도출하였다. 이를 토대로 마지막으로 지속가능한 연안국토 창출을 위해 요구되는 관리 방향 및 정책과제를 정리하였다.
1) 본 연구에서는 육역과 해역의 상호관계를 고려해야 한다는 의미에서 ‘연안국토’의 용어를 사용하였다. 연안국토의 공간적 범위는 육역의 일정 공간(연구과정에서 대안 검토)과 바닷가 로 불리는 해역공간까지로 설정하였다. 즉, 이 연구에서 연안국토라하면 지속가능한 연안관 리를 위해 포함되어야 할 연안육역과 연안해역을 의미한다. 관련하여 연안특성분석에서 언급 하는 연안국토 또는 연안국토공간은 본 연구에서 연안공간특성을 분석하기 위해 시도한 연 안육역 1km내의 공간을 의미한다. 한편 연안지역은 연안을 접하고 있는 지자체 전체를 의미 2) 연안해역의 경우, 바닷가와 만조수위선에서 해양의 방향으로 12해리이며, 연안육역은 육지한다.
의 방향으로는 1km까지 이다.
제 2장 연안국토의 개념 및 여건
본 연구에서는 연안과 국토를 합쳐 ‘연안국토’라는 합성어를 사용하였다. 연안국토 의 새로운 개념이 필요한 이유는 연안관리법과 기타 개별법에서 설정하고 있는 연안공간이 지속가능한 연안관리를 위해 해역으로는 지나치게 넓고, 육역으로는 관리상의 용이성을 고려해 획일적으로 설정되어 있다고 판단하였기 때문이다.
연안국토에는 3가지 의미를 담고 있다. 첫째는 공간의 통합으로서 관리의 대상이 하나의 공간이라는 의미이다. 연안 육역과 해역을 하나의 공간으로 다룰 수 있는 관리가 이루어지도록 하는 것이 바로 지속가능한 연안관리의 핵심이다. 두 번째는 연안육역과 해역에서 발생하는 인간행위는 상호 영향을 미치므로 그러한 상관성을 고려한 관리체계가 되어야 한다는 의미이다. 세 번째는 관련제도의 협력적 운용을 의미한다. 법체계와 다기화된 법령을 일괄적으로 정리할 수는 없겠으나 연안관리와 관련된 계획간의 연계와 상호 보완적 관계를 유지하도록 재정비가 요구된다. 본 연구에서 연안국토는 이와 같은 3가지 관점을 포함하는 개념으로 사용하였다.
연안국토의 공간적 범위는 육역의 일정 공간(연구과정에서 대안 검토)과 바닷가로 불리는 해역공간까지로 주로 문화적, 생태적, 환경적으로 상호 영향을 주고받는 지역이다. 여기서 육역의 일정 공간이란 인간의 활동이 직·간접적으로 해양 환경에 영향을 미치는 공간으로 각 지역의 특성에 따라 신축적으로 그 범위가 변경될 수 있다. 연안 해역의 공간은 연안관리법상의 12해리로 엄격하게 설정하기 보다는 육역 의 인간 활동이 환경적, 생태적, 문화적 영향을 주고받는 해안가, 갯벌 및 만조수위선 인근 해역으로 설정한다. 여기서 중요한 점은 연안관리를 위한 공간적 영역을 설정하 는 것이지만, 이것은 별도의 연구로 전개 되어야 할 만큼 신중하게 다루어져야 한다고 판단된다. 여기에서 연안국토는 일단 현재 법적으로 제시하고 있는 연안육역 1km내를 기준으로 한다. 이를 기본으로 하여 연안특성 분석을 시도하여 연안국토의 여건을 정리하였다.
검토 결과, 연안지역은 해안선의 인공화, 연안인접지역의 개발에 따른 연안생태계 훼손, 갯벌 면적의 감소, 연안지역 경관의 훼손, 연안침식 현상 증가, 해수면 상승,
지진해일에 의한 피해 등의 현안을 안고 있다.
구분 주요 내용
해안선의 인공화와 갯벌 면적의 감소
y 매립, 제방·호안 등 인공구조물에 의한 해안선의 인공화의 가속과 이 에 따른 갯벌 면적의 감소
연안지역 경관의 훼손 y 연안 배후지역의 스카이라인 훼손과 연안별 고유한 경관 특성의 상실 연안침식 증가 y 항만, 방파재, 직립 해안도로와 호안도로, 모래채취 등으로 연안 침식
현상의 증가
해수면 상승 y 1993년 이후 지속적으로 해수면이 상승했으며, 50년 후에는 평균 서 해 65mm, 제주도 285mm 상승 예상
지진해일 피해 y 지진해일은 10년 혹은 20년 단위로 지속적으로 발생하고 있음
<연안지역의 주요 현안>
제 3장 관련 법·제도·계획 검토 및 한계
우리나라에서는 약 80여종의 법령이, 약 10개 부처에서 연안지역의 이용·개발 및 보전을 다루고 있다. 관련 법·제도·계획을 연안통합관리, 연안육역 및 해역의 이용계획, 연안 환경보전과 생태계, 연안 경관관리, 연안 재해관리 및 방재 부문으로 구분하여 살펴보고 그 한계점을 정리하였다.
먼저, 연안통합관리 부문에서는 연안관리법의 법적지위가 모호하다는 것과 육역과 연안해역간 용도지역제의 체계적 연계성이 부족하다는 문제점을 도출하였다. 부연하 면, 연안관리법에 의한 연안관리계획은 연안관리에 관한 가장 상위의 계획이다.
그러나 연안관리법에 의한 통합계획 또는 지역계획을 수립․변경함에 있어서 다른 법령의 규정을 반영토록 하고 있는 등 구속력을 갖기 어렵게 되어 있었다. 특히 연안관리법에서는 필요시 타 법률에 의한 계획, 용도구역 지정 등의 변경을 요청하도 록 규정하고 있으나 그 사유와 절차에 대한 내용이 명시되어 있지 않고 있어 강제규정 이 아닌 선언적 규정에 불과하다는 지적이 있었다. 또한, 연안관리법은 법령의 성격과 내용이 해수면의 관리와는 상당한 차이가 있었다. 연안관리법은 배후육역부와 연안해 수면을 통합 관리하는데 있어서는 그 목적과 성격여하에 불구하고 계획과 관리측면에 있어서 상호상충 등 많은 문제가 내재되어 있었다. 국토계획법 등 육역 관련법의
경우, 토지를 대상으로 하고 있는데 비하여 연안관련법은 연안해역의 공유수면을 대상으로 하고 있었다. 또한 연안육지의 용도지역제 등 지역지구제와 연안해역의 기능구와는 명칭의 유사성에도 불구하고 관리의 대상이 다르다는 점에서 연계 관리에 제약이 있었다. 더 나아가, 연안관리법에서는 제1차 연안관리지역계획에서 시도되었 던 연안육지부의 토지이용계획을 제2차 연안관리지역계획에서 사실상 제외함으로서 육역과 연안해역간의 용도지역제계가 일원화 되지 못하고 있었다.
다음으로, 연안육역 및 해역의 이용계획부문에서는 연안육역에 대한 이용행위에 대한 관리수단이 없으며, 연안해역용도·기능구 및 자연해안관리목표제도를 실현시킬 수단이 부재하였다. 즉, 연안해역용도·기능구의 설정, 자연해안관리목표제의 적용이 연안육역에 미치지 못하고 바다와 바닷가 지역에 한하여 이루어짐에 따라 연안육역에 대한 이용행위 관리수단이 크게 미흡하였다. 연안육역에서의 이용활동은 연안해역의 환경변화를 초래하는 가장 큰 원인이였다. 연안통합관리의 궁극적인 목표의 하나는 연안육역을 해양환경을 고려한 관리체제화 시킴으로써 연안환경의 지속가능한 이용 성을 확보하기 위한 것이다. 이러한 측면에서 연안육역에 대한 이용행위 관리수단의 부재는 연안이용 계획관리 측면의 가장 큰 한계로 지적할 수 있었다.
연안관리법은 연안해역용도․기능구에 대한 행위제한 규정을 포함하지 않고 있었다.
‘연안관리지역계획 수립 및 관리 업무처리 규정’상에 연안에서의 보전․이용 및 개발행 위 협의 규정을 두고 이에 대한 세부 절차 및 기준을 제시하고 있기는 하지만 타 법률에 의한 행위를 조정하기 위한 규정으로는 법률 위계상 미약하고 기준도 구체적이 지 못하였다. 또한 동 규정에서 담고 있는 협의규정 위반시 조치사항에 관한 규정도 법률상 행위제한 위반조치로 규정되지 못함으로 인해 적용에 한계가 있었다.
연안환경보전과 생태계 부문에서는 소규모 개발행위 및 점사용에 대한 영향평가와 계획적 관리체계가 마련되어 있지 않으며, 보호지역을 관리할 수 있는 프로그램 부족, 환경·생태계 관련 기초조사에 있어 한계점이 있었다. 이를 자세히 살펴보면, 연안지역을 대상으로 하는 법률, 계획, 사업 등은 육지와 다른 연안·해양환경의 특성을 충분히 반영하지 못하고 있었다. 국토종합계획, 연안통합관리계획 등 일부 국가계획 에서는 국토와 해양의 통합적 관리에 관한 내용을 담고 있으나 아직 지역 차원에서
구체적으로 추진하지 못하였거나 가시적인 효과를 나타내지 못하고 있었다.
또한, 도시기본계획에서는 대상지역 설정 기준에 해역에 대한 기준이 없고 토지이용 계획은 육지 중심으로 수립되어 연안·해양 환경·생태계에 대한 고려가 거의 이루어지 지 않고 있었다. 해양환경 보전을 위한 주요한 수단인 보호지역은 지속적으로 지정되 었으나 보호지역을 적극적으로 관리할 수 있는 프로그램이 부족하였다. 보호지역이 지정된 지역은 공유수면 점사용, 공유수면 매립 등이 제한되어 어느 정도 해양환경을 보전할 수 있으나 보호지역의 생태적 기능 개선 및 향상, 보호지역 내 행위제한에 대한 지역주민 반발, 주변 자연환경과 통합적·유기적 연계 결여 등의 문제가 있어 보호지역이 효과적으로 관리되지 못하고 있었다. 마지막으로, 환경·생태계 관련 기초 조사는 다양하게 추진되고 있으나 대부분 분야별 혹은 지역별로 진행되어 조사단위, 조사내용, 조사형식 등이 상이하여 환경·생태계 관리 정책 수립 시 활용하는데 한계가 많았다.
연안 경관관리 부문에서는 선언적 규정 수준에 머물고 있는 경관관리와 실효성이 미흡한 경관계획이 문제시되었다. 즉, 국토계획법에 따르면 도시계획 수립시 부문별 계획으로 경관계획을 포함할 수 있으며 필요시 별도의 보고서로 작성할 수 있다고 되어 있으나, 이는 의무사항이 없는 선언적인 내용에 불과하다. 경관관리의 핵심이라 할 수 있는 지구단위계획에서는 관리가 필요한 일부 지역에 대해 경관상세계획의 수립을 원칙으로 하고 있으나, 계획 수립기간과 비용이 많이 소요됨으로 광범위한 연안지역이나 소규모 개발사업에는 이를 적용하기 어려웠다. 또한, 경관계획의 가장 큰 특징 중 하나는 입안권자가 필요시 선택적으로 경관계획을 수립할 수 있다는 것이다. 달리 표현하면, 경관계획이 의무적으로 수립될 필요성은 없으며, 수립된다고 하여도 도시기본계획이 경관계획에 우선함으로 그 실효성을 담보할 수 없었다.
마지막으로 연안재해관리 및 방재 부문에서는 연안재해 대응 관련 총괄체계 구축 미흡, 예산 집행의 문제 및 연안정비사업의 문제점 등을 들 수 있었다. 연안재해대응에 관련한 법·제도는 연안관리법 등에 포함되어 있지 않고 자연재해법 정도에서만 포괄적 으로 제시되어 있는 문제점이 있었다. 또한, 현행 제도상 재해관련 예산은 불특정 규모의 재해발생이후 지출되어야 하는 예비비라는 성격으로 규정되어 있어, 예산의
지출시기가 재해발생 후 이루어지므로 예방을 위한 대책에는 전혀 사용될 수 없다는 모순을 내포하고 있었다. 끝으로, 연안정비사업은 지자체 재정부담으로 추진율이 저조하다는 점, 구조물 건설 위주의 단순한 연안정비사업으로 호안보강사업 대부분이 자연연안 훼손 및 생태환경 저해 문제를 발생시키고 있다는 것, 사전예방적 대응체계 의 미흡으로 소극적, 방어적, 사후적 대응사업 위주로 추진되고 있다는 것과, 장기 조사자료가 부족하고 대응기술 개발이 미흡하다는 점을 들 수 있었다.
제 4장 해외사례 검토 및 시사점
해외사례는 연안통합관리, 연안육역 및 해역의 이용계획, 연안 환경 및 생태계 보전, 연안 경관관리, 연안 재해관리 및 방재 부문 등 주제별로 검토하였다. 외국의 연안통합관리 부문 중 우리나라에 적용가능한 시사점은 일관된 연안관리방향의 추진, 연안이용간 이해상충을 조정할 수 있는 전담기구의 운영, 연안정보시스템 구축 및 활용 등이다. 연안관리가 잘 되고 있는 곳에서는 연안육역과 해역에 대한 이용계획 부문에서는 건축선 후퇴제도, 연안완충대 설정 등 구체적인 실천수단을 보유하고 있다. 즉, 연안해역과 육역이 접하는 해안대의 관리를 위해 건축선 후퇴, 연안완충대 등의 제도를 도입하고 있다.
또한 연안육역에서의 활동이 해양의 환경변화에 미치는 영향을 계획적으로 관리하 기 위해서 연안 토지이용계획을 생태계에 기반하도록 시스템을 구축하고 있다. 연안해 역의 지속가능한 관리를 위해 호주 대보초 해양공원(GBRMP), 중국의 셔먼 해역 등 비교적 생태계를 잘 보전하고 있는 곳에서는 해역을 용도구역으로 구분하고 각 용도별 권장 및 불허행위 규정을 통해 관리를 실현하고 있다.
연안 환경 및 생태계 부전 부문에서는 연안 전 지역의 환경과 생태계를 잘 보전 관리하고 있는 캐나다의 사례를 중심으로 살펴보았다. 캐나다의 환경·생태계 보전 법률에서는 「해양법」과 일관성을 유지하기 위해 ‘협력관리’를 명문화하고, 이를 실천프로그램 등을 통해 이행하고 있다. 또한, 캐나다 연안관리정책에서는 ‘과학과 정책의 통합’의 틀을 잘 유지하고 있다. 즉,「해양법」에서는 연안․해양의 물리적
조사뿐만 아니라 생물자원과 생태계 조사, 수산자원과 어류서식지 등에 대한 조사를 수산해양부와 관련 부처가 서로 협력하여 수행하도록 명시하고 있다. 또한, Musquash 하구 해양보호구역 관리사례에서는 해양보호구역의 범위를 설정하는데 있어 생태적 연결성 등을 고려해 상류까지 정하고 있고, 주변 조간대 지역을 포함하고 있다.
즉, 관리구역을 설정하는데 있어 생태적 민감도와 인간행위의 적정밀도 등을 고려해 정하고, 관리구역의 기능과 특성을 고려하여 행위제한 사항을 두고 있다.
외국의 경관관리 부문 중 우리나라에 적용가능한 시사점은 경관관리를 위한 구체적 인 실천수단을 마련하여 지역적 특성을 고려한 연안관리를 추진하고 있다는 점이다.
본 연구에서는 특히 이탈리아와 그리스의 사례 검토를 통하여 연안공간은 엄격한 규제를 통한 경관관리와 도시계획에 우선하여 지역단위에서 경관계획을 수립하고 있다는 점을 알게 되었다.
마지막으로, 연안 재해관리 및 방재와 관련하여 외국에서는 폭풍·지진해일 관리를 위한 감시·예측 시스템을 구축하고 있다는 것과 연안침식에 대한 체계적인 관리대책을 수립하고 있다. 일본과 같은 연안국에서는 폭풍 및 지진해일로 인한 연안지역의 피해 예상정도를 지도에 나타내고, 이를 피난장소, 피난경로 등의 방재관련정보를 추가시켜 비상시 정보로 활용하고 있다. 또한, 네덜란드, 미국, 호주 등 선진외국은 연안침식문제를 국가 차원에서 관리하기 위해 자국에 적합한 연안침식방지를 위한 법제도 및 정책을 수립하고, 연안침식을 최소화하기 위한 많은 노력을 기울여 오고 있다.
제 5장 연안국토의 관리방향 및 정책과제
연안 관련 법·제도와 계획체계분석을 통해 연안관리의 문제점과 한계를 정리하였 다. 다른 나라의 연안 관련 정책과 제도들을 파악하여 우리에게 적용 가능한 대안을 모색해 보았다. 이러한 내용을 종합하여 지속가능한 연안국토 창출을 위한 관리 방향과 과제를 도출하였다. 본 연구과제는 연안관리를 위한 구체적인 방안보다는 향후 추진할 다양한 정책과제를 제시하는데 역점을 두었다.
지속가능한 관리방향의 기본원칙으로 법·제도적 측면의 연안통합관리, 연안생태계 기반 관리, 공간적 관점에서의 지역기반관리를 제시하였다. 먼저, 연안통합관리는 육지에 인접해 있는 해양자원과 환경의 이용 및 보전에 관한 문제는 육지와 분리시켜서 관리할 수 없다는 인식 하에, 인근해역에 영향을 미치는 육지를 공동의 관리대상으로 설정하기 시작한데서 출발한다. 이러한 의미에서 연안관리는 ① 이용행위 부문간 통합, ② 관련 정부조직간 수평적, 수직적 협력 및 연계, ③ 연안육역과 해역의 통합,
④ 과학과 정책 결정과정의 통합 등을 통한 연안환경 및 자원의 지속가능한 개발을 도모해야 한다.
둘째, 연안국토의 환경·생태계 보전을 위해서는 연안해역과 육역의 생태적 연결성을 확보할 수 있도록, 생태계에 초점을 둔 관리(Ecosystem-based Management)가 요청 된다. 즉, 생태계가 건강성을 유지하면서 인간과 공존할 수 있도록, 인간의 활동을 환경·생태적, 사회·경제적 측면을 종합적으로 고려해서 관리하는 방향 정립이 요구된 다. 또한 현행 도시계획과 연안관리지역계획간 계획체계, 연안 생태계와 연관된 환경보 전계획과 경관계획 등에 대한 계획내용 보완 및 계획간 정합성 확보가 필요하다.
마지막으로, 연안지역은 육상과 해양, 서로 다른 물리화학·생물학적 환경사이에 에너지와 물질순환이 활발히 일어나는 독특한 생태공간이자, 다양한 이용·개발행위가 이루어지는 사회·경제적 공간이다. 따라서 연안지역이 처한 문제점을 해결하는 데 있어 종래의 부문별로 접근하여 단일 목적을 달성하기 보다는, 해당 지역의 자연·인문 환경을 종합적으로 고려하여, 공간적 연관성에서 문제점을 파악하고, 그 해결점을 찾아가는 지역기반관리(Area-based management)가 지속가능한 연안국토 창출에 보다 유리할 것이다.
<연안관리의 기본원칙과 관계성>
이러한 기본 원칙하에 지속가능한 연안국토 관리 방향을 법·제도·계획간 일관성 및 연계성 확보, 연안지역 개발과 보전의 조화, 지역기반관리를 위한 기초지식 확보 등의 3가지의 관리 방향을 도출하였다.
첫째, 관련 법·제도·계획간 상호 일관성과 연계성이 확보되어야 한다. 우리나라 연안육역의 경우 국토계획법에 의해서, 연안해역은 연안관리법에 의해서 이원적으로 관리되고 있다. 또한 연안관리법은 일반법의 성격을 갖고 있을 뿐 아니라 법적지위도 일반 개별법과 같은 성격을 갖고 있어서 연안육지와 연안해역에 대한 기본법적 지위를 갖지 못하고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 연안 관련 법·제도의 정비가 필요하다. 국토계획법과 연안관리법 상호관계에 있어서 다른 계획의 수용, 구역지정과 행위제한의 의제 등 법률간의 내용적 통합이 전제되어야 하며, 이를 통한 법제간 상호관계가 정립되어야 할 것이다. 연안관리법 자체에 있어서도 국토계획 법 뿐만 아니라 연안해역의 다른 법령에 따라 수립된 계획이나 지정된 용도지역 등의 변경 요청에 따른 절차와 방법 및 그 과정 등을 법적으로 정립하여야 한다.
둘째, 연안지역의 개발과 보전의 조화를 추구해야 한다. 연안육역과 해역의 환경·생 태계 보전 및 생태적 연결성을 유지하기 위해서는 일관된 정책방향이 정립되어야 한다. 이를 위해서는 현행 「연안관리법」과 「해양생태계 보전 및 관리에 관한 법률」 등 해역에 적용되는 법률들에서는 국토환경·생태계 관리와 연계될 수 있는
방안을, 「국토계획법」과 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률」 등에서는 연안관리 와 연계될 수 있는 방안을 마련해 서로 연결시켜 줄 수 있는 제도적 연계장치를 마련해야 한다. 이를 위해 생태계 기반 관리를 위한 통합적인 관리 수단을 마련해야 하며, 연안 지역을 대상으로 하는 이용 및 개발사업에 대한 협의체계를 강화해야 한다.
셋째, 지역기반관리를 위한 기초지식 및 정보를 확보해야 한다. 이는 지속가능한 연안국토 관리를 위해 기본적으로 요구되는 연안국토의 적절한 공간적 범위를 설정하 고, 해당 공간을 대상으로 기초정보를 확보하는 것이다. 지역기반관리를 실현하기 위해서는 3가지 선결조건이 요구된다. 우선 연안지역의 실태를 종합적으로 파악할 수 있는 통합공간정보시스템이 구축되어 있어야 하며, 다음으로, 이를 바탕으로 행정구역단위가 아닌 연안육역과 연안해역이 상호 영향을 주고받는 적절한 공간적 관리범위가 설정되어야 한다. 마지막으로는 설정된 전체 범위를 대상으로 다양한 공간분석을 통해 세부적인 관리구역을 설정하고, 이에 따른 구체적인 관리수단도 마련하여야 한다.
<관리 방향의 설정 흐름>
이러한 관리 방향을 감안하여 5개 주제를 대상으로 18개의 정책과제를 도출하였다.
5개 주제는 연안관리 제도 및 계획체계 정비, 연안환경 및 생태계 보전 중심의 연안관리 기반 구축, 연안관리 실행력 제고, 연안관리 공간적 영역의 신축성 확보, 그리고 연안재해관리 사전 예방시스템 구축 등이다. 각 주제별 18개의 정책 과제, 관련 법·제도 및 계획, 그리고 관련 부처는 다음의 표에서 종합정리하였다.
관리 주제 정책 과제 관련 법·제도 및 계획 관련 부처
연안관리 제도 및 계획체계
정비
․ 연안국토 관련제도의 체계적 정비
․ 용도지역제의 통합적 운영
․ 개발사업에 대한 부처간 협의체계 강화
<관련법>
․ 국토기본법, 국토계획 법, 경관법 등
․ 연안관리법, 해양수산발 전기본법 등
․ 환경정책기본법, 자연환 경보전법, 해양생태계의 보전 및 관리에 관한 법 률, 해양환경관리법 등
<관련계획>
․ 국토종합계획, 각종 도시 계획, 경관계획 등
․ 연안통합관리계획, 연안 관리지역계획 등
․ 해양환경종합계획 등
․ 국토해양부
․ 환경부 환경 및
생태계 보전 중심의 연안관리 기반 구축
․ 환경·생태계·토지이용·산업 조사 및 정보공유체 계 구축
․ 생태계기반 연안 토지이용계획 수립 방향 및 기술지침 작성
․ 자연해안목표제의 효율적 활용과 사전예방적 접근방식체계의 구축
․ 연안통합관리를 위한 환경영향평가제도의 개선
․ 자연침해조정 제도의 시범적 도입 연안관리
실행력 제고
․ 해안선 관리 프로그램 마련
․ 연안의 인공구조물 설치에 대한 설계 기준 마련
․ 경관계획의 실행력 확보 연안관리
공간적 영역의 신축성 확보
․ 신축적인 연안관리 공간적 영역의 설정 필요성
․ 연안관리의 공간적 범위 대안 비교
연안재해관 리 사전 예방시스템
구축
․ 사전예방적 연안재해 대응체계 마련
․ 연안침식의 사전 대응 체계 마련
․ 폭풍해일의 효율적 관리를 위한 협력체계 마련
․ 지진해일 사전 대응을 위한 통합적 운영 시스템 구축
․ 해수면 상승에 대한 장기 대응방안 마련 및 시설 물 설계기준 변경
<관련법>
․ 연안관리법, 어촌·어항 법, 항만법 등
․ 재난 및 안전관리기본법, 자연재해대책법 등
<관련계획>
․ 연안통합관리계획, 연안 관리지역계획 등
․ 국토해양부
․ 환경부
․ 행정안전부
․ 소방방재청
․ 기상청
<정책과제별 정비대상 관련 법제도 종합>
제 6장 결론
이 연구의 의의 가운데 첫 번째는 국토공간 차원에서 연안의 육역과 해역을 하나의 공간으로 조명한데 의의를 찾을 수 있다. 두 번째는 연안국토라는 공간과 관리의 다양한 부문을 종합적 시각에서 연안관리의 방향과 정책과제를 도출하였다는 점에서 찾을 수 있다. 마지막 연구의 의의로서 지역기반관리의 측면을 고려하여 연안공간에 대한 특성 분석을 시도했다는 점이다.
더 나아가, 이 연구는 다음의 3 가지 관점에서 정책적 시사점을 찾을 수 있다.
첫 번째는 연안통합관리 기반 조성을 위한 정책들을 제시한 것을 들 수 있다. 두 번째는 연안이 지닌 생태적 가치와 환경여건을 고려하여 그 동안 연안관리에서 간과해 왔던 생태계 보전에 기반한 정책과제를 제안했다는 것이다. 마지막으로 연안공 간의 특수성, 공간적 연결성에 고려한 정책과제를 도출한 것을 들 수 있다.
21세기 국민소득 3만 달러 시대를 눈앞에 두고 연안국토에 대한 이용개발 잠재력과 다양한 부가가치가 새롭게 주목받고 있다. 즉, 과거의 임해공단, 어촌․어항․항만, 해수욕장 등 단순기능으로부터 이들을 중심으로 기능이 상호 연계․통합된 보다 다양하 고 복합한 형태의 연안지역의 이용 및 개발의 형태가 나타나게 될 것이다. 따라서 연안공간은 국토의 한 부분으로서 생태계의 건강성과 사회·경제적 지속가능성을 절실히 요구하는 공간이 되었다.
이러한 맥락에서, 이번 연구는 지속가능한 연안국토의 발전을 목표로 기존의 다양한 연안관련 연구를 종합적으로 정리하고 관련 정책과제를 제시하였다. 그러나 짧은 연구기간과 가용 인력의 한계로 새로운 연안통합관리 이론이나 방법론을 제시하거나, 현장의 목소리를 충분히 반영하여 정책과제를 제시하지는 못하였다. 하지만, 연안육 역과 해역을 하나의 공간단위로 보고, 통합관리에 필요한 법·제도적 개선사항 도출, 생태계의 건강성 유지와 증가하고 있는 자연재해 방재를 위해 구체적인 실천 수단 제시, 연안지역의 특수성과 공간적 연결성에 기초한 문제의 인식 등은 향후 관련 연구의 길잡이 역할을 할 수 있으리라 기대해 본다.
｜ C ｜ O ｜ N ｜ T ｜ E ｜ N ｜ T ｜ S ｜
차례
주요 결론 및 정책제언
···
ⅰ 발간사···
ⅲ 요 약···
ⅴ제 1 장 서론 1
1. 연구배경
···
12. 연구목적
···
33. 연구범위 및 방법
···
41) 연구범위
···
42) 연구방법
···
63) 연구의 주요 내용
···
74. 선행연구 검토 및 차별성
···
81) 선행연구 검토
···
82) 선행연구와의 차별성
···
13제 2 장 연안국토의 개념 및 여건 17 1. 연안국토의 개념
···
171) 국토와 연안
···
172) 연안국토
···
192. 연안지역 현황
···
201) 일반 현황
···
202) 토지이용 및 개발 현황
···
223) 연안 환경 현황
···
23 4) 연안지역의 현안···
30 3. 연안국토공간 특성 분석···
37 1) 목적 및 필요성···
37 2) 자료 및 분석 방법···
38 4. 종합···
56제 3 장 관련 법·제도·계획 검토 및 한계 61 1. 연안통합관리 부문
···
61 1) 연안지역 관련 법·제도 및 체계···
61 2) 이원적 법·제도 체계···
62 2. 연안 육역 및 해역의 이용계획 부문···
63 1) 용도지역제(육역)와 연안해역용도제(해역)의 이원적 구조···
63 2) 연안지역의 행위제한···
64 3. 연안 환경보전과 생태계 부문···
65 1) 관련 법·제도···
65 2) 환경·생태계 관련 국가계획···
68 3) 환경·생태계 기초조사···
71 4. 연안 경관관리 부문···
73 1) 경관관리 분야 주요 법률···
73 2) 시각경관 관리···
75 3) 경관생태학(Landscape Ecology) 관점의 경관 관리···
79 5. 연안 재해관리 및 방재 부문···
80 1) 연안 재해관리 및 방재 관련 법률···
80 2) 연안 재해관리 및 방재 관련 계획···
82 6. 관련 법제도 및 계획의 한계···
83 1) 부문별 한계점···
83 2) 관련 법제도 및 계획의 한계점 종합···
90제 4 장 해외사례 검토 및 시사점 93 1. 연안 통합관리 부문
···
93 1) 주요 연안국의 법제와 정책수단···
93 2) 연안공간의 설정과 연안통합관리의 주요 프로그램···
99 2. 연안육역과 해역에 대한 이용계획 부문···
102 1) 연안용도지역제와 유형···
102 2) 연안 토지이용계획의 실례···
107 3) 생태계기반(EBM) 용도지역(Zoning) 시스템 사례···
109 4) 완충지대 설정(Buffer Zone)···
111 5) 건축선 후퇴(Set back)제도···
113 3. 연안 환경보전과 생태계 부문···
114 1) 캐나다 연안환경․생태계의 관리체계···
114 2) 호주 대보초(Great Barrier Reef)구역 개발에 따른 환경훼손 논란····
124 4. 연안 경관관리 부문···
128 1) 경관법 및 경관계획을 통한 연안경관 관리···
128 2) 연안경관 가이드라인을 통한 경관관리···
130 3) 연안건축제한선·건설구역·해안선 관리법을 통한 경관관리···
131 4) 경관단위구역 설정과 엄격한 시각경관 관리···
135 5. 연안 재해관리 및 방재 부문···
137 1) 폭풍해일···
137 2) 지진해일···
141 3) 해수면 상승과 연안침식에 대비한 양빈 사업···
144 6. 시사점···
149 1) 부문별 시사점···
149 2) 시사점 종합···
154제 5 장 연안국토의 관리방향 및 정책과제 157 1. 연안국토의 지속가능한 관리방향 정립
···
158 1) 연안국토 관리의 기본원칙···
158 2) 지속가능한 연안국토 관리 방향···
162 2. 연안국토의 지속가능한 관리를 위한 정책과제···
164 1) 연안관리 제도 및 계획체계 정비···
165 2) 환경 및 생태계 보전 중심의 연안관리 기반 구축···
175 3) 연안관리 실행력 제고···
184 4) 연안관리 공간적 영역의 신축성 확보···
192 5) 연안재해관리 사전 예방시스템 구축···
206제 6 장 결 론 217
1. 연구의 의의 및 한계
···
218 1) 연구의 의의···
218 2) 연구의 제약점···
221 2. 정책적 시사점···
222 3. 향후 추진할 연구과제 제안···
224 4. 맺음말···
226참 고 문 헌
···
229 SUMMARY···
237 부 록···
245그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<그림 1-1> 연구의 공간적 범위 5
<그림 1-2> 연구의 흐름 7
<그림 2-1> 전국 및 특별관리해역 COD 평균농도 추이 30
<그림 2-2> 전국 120개소에 대한 연안침식 모니터링 결과 34
<그림 2-3> 분석 대상지 현황 39
<그림 2-4> 해안관리 대상 및 범위 40
<그림 2-5> 연안지역별 토지이용현황 41
<그림 2-6> 토지피복 변화 양상 47
<그림 2-7> 국토계획법에 의한 용도지구 현황도 54
<그림 3-1> 해양생태계 기본조사 연차별 조사현황 72
<그림 4-1> 노스캐롤리나 주 연안토지이용계획의 주요 구성요소 107
<그림 4-2> 노스캐롤리나 주 연안토지이용계획 수립을 위한 토지속성 분석 흐름도 108
<그림 4-3> 통합 육역-해역 관리 툴킷(Toolkit)을 위한 개념도 110
<그림 4-4> 통합 육역-해역 관리 Tool간 상호연계 사례 111
<그림 4-5> 로드아일랜드 연안통합관리프로그램의 버퍼존 및 건축선 후퇴의 예시 113
<그림 4-6> 캐나다 통합협력관리조직체계 모형 115
<그림 4-7> 캐나다 5대 광역해양관리구역 분포 116
<그림 4-8> Eastern Scotian Shelf 통합관리계획 수립과정 118
<그림 4-9> Eastern Scotian Shelf의 협력관리체계 118
<그림 4-10> Musquash 하구 해양보호구역 범위 121
<그림 4-11> 행위계획 평가·검토 프로세스 123
<그림 4-12> 퀸즈랜드 주 Gladstone 항만 지역 124
<그림 4-13> 플로리다 주정부 연안건축제한선 제도(CCCL) 예시 133
<그림 4-14> Sardinia지역 경관계획내의 경관단위 설정 136
<그림 4-15> 미국의 SLOSH Model coverage 지역 139
<그림 5-1> 연안관리의 기본원칙과 관계성 159
<그림 5-2> 연안국토 관리방향의 설정 163
<그림 5-3> 연안국토의 연계체계화와 위상 정립 체계도 166
<그림 5-4> 미국 Ocean Community와 영국 MEDIN 175
<그림 5-5> 자연침해조정과 환경영향평가와의 관계 184
<그림 5-6> 연안침식 라인예측(좌) 및 셋백라인 결정 흐름도(우) 186
<그림 5-7> 시흥시 연안 3km내 토지이용현황 197
<그림 5-8> 시흥시 연안 3km내 토지피복현황 199
<그림 5-9> 시흥시 연안 3km내 토지피복 변화 양상 200
<그림 5-10> 마산시 연안 3km내 용도지역(국토계획법) 202
｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약 11
<표 2-1> 법률상 연안의 공간적 범위 18
<표 2-2> 전국 및 연안인구의 추이 22
<표 2-3> 전국 및 연안의 산업단지 증가율 비교 23
<표 2-4> 연안습지 면적 변화 24
<표 2-5> 매립목적별 제1차와 제2차 공유수면 매립계획 반영 매립면적 25
<표 2-6> 동․서․남해안의 COD 평균농도 추이 29
<표 2-7> 우리나라 연안의 변화 31
<표 2-8> 전국 해안선과 육지부 해안선 현황 32
<표 2-9> 조위관측소별 해수면 상승률 35
<표 2-10> 우리나라 지진해일 기록 36
<표 2-11> 우리나라 지진해일 피해현황 37
<표 2-12> 분석 기초자료 38
<표 2-13> 연안국토와 연안지역 인접 전체 시군구 간 토지이용현황 비교 42
<표 2-14> 인구규모별 토지이용현황(연안육역 1km내) 43
<표 2-15> 해안별 토지이용현황(연안육역 1km내) 44
<표 2-16> 자연해안등급별 토지이용현황(연안육역 1km내) 44
<표 2-17> 공간 범위별 2007년 토지피복 현황 45
<표 2-18> 2007년 토지피복 현황(연안육역 1km내) 46
<표 2-19> 토지피복 양상 변화(연안육역 1km내) 47
<표 2-20> 1980년대 인구규모별 토지피복 현황(연안육역 1km내) 48
<표 2-21> 2007년 인구규모별 토지피복 현황(연안육역 1km내) 49
<표 2-22> 해안별 토지피복 변화 양상(연안육역 1km내) 50
<표 2-23> 1980년대 자연해안등급별 토지피복 현황(연안육역 1km내) 51
<표 2-24> 2007년 자연해안등급별 토지피복 현황(연안육역 1km내) 51
<표 2-25> 국토계획법에 의한 용도지역 현황 52
<표 2-26> 인구규모별 용도지역 현황(연안육역 1km내) 53
<표 2-27> 국토계획법에 의한 용도지구 현황 54
<표 2-28> 연안관리 관련 법률에 의한 용도지역‧지구‧구역 지정현황 56
<표 2-29> 연안지역의 주요 현안 57
<표 2-30> 연안 특성 분석 종합 58
<표 3-1> 환경·생태계 분야 용도지역·지구·구역 현황 65
<표 3-2> 연안‧해양보호구역 지정 현황 66
<표 3-3> 환경·생태계 분야 주요 국가계획 69
<표 3-4> 제2차 연안통합관리계획 환경·생태계 부문 주요 내용 70
<표 3-5> 환경·생태계 분야 기초조사 현황 71
<표 3-6> 연안 경관관리 분야 주요 법률 74
<표 3-7> 국토계획법 위계별 경관계획 내용 76
<표 3-8> 연안 재해관리 및 방재 관련법의 주요내용 및 문제점 81
<표 3-9> 연안재해 관련 국가계획 83
<표 4-1> 외국의 연안권역 설정 사례 100
<표 4-2> 연안용도지역제를 시행하고 있는 해외 사례 104
<표 4-3> 호주 GBRMP 용도구역 및 지정목적 105
<표 4-4> 주거지개발을 위한 연안 버퍼존 계획 112
<표 4-5> Eastern Scotian Shelf 협력관리체계 내 위원회 구성 119
<표 4-6> Musquash 하구 해양보호구역 지정과정 120
<표 4-7> Musquash 하구 해양보호구역의 관리구역과 수단 121
<표 4-8> 구역별 행위제한 사항 122
<표 4-9> Musquash 하구 해양보호구역 협의회 기능과 역할 124
<표 4-10> 2000~2012년 간 대보초지역 개발사업 추진현황 126
<표 4-11> 폭풍해일 대응 배경 및 추진 140
<표 4-12> 유럽 주요국가 양빈 현황 144
<표 4-13> 유럽의 양빈 실패 사례 145
<표 5-1> 국토계획법과 연안관리법상 용도지역제 비교 168
<표 5-2> 국토계획법과 연안관리법상 기능구의 비교 170
<표 5-3> 개발사업에 대한 해양환경영향평가 관련 제도 비교 173
<표 5-4> 독일의 환경요소간의 상호관계 매트릭스 사례 182
<표 5-5> 연안정비구조물과 경관관리 방안 187
<표 5-6> 법률상 경관의 개념, 관리범위 및 관리주체 189
<표 5-7> 연안경관 관리범위의 설정(안) 190
<표 5-8> 3개 시군의 토지이용 현황 196
<표 5-9> 3개 시군의 토지피복 현황 198
<표 5-10> 시흥시 토지피복 변화 200
<표 5-11> 국토계획법의 3개 시군 용도지역지정 현황 203
<표 5-12> 연안관리 공간적 영역 설정 대안 비교 204
<표 5-13> 폭풍해일 예측기술 향상을 위한 추진과제 211
<표 6-1> 정책과제별 정비대상 관련 법제도 종합 224
｜ 사 ｜ 진 ｜ 차 ｜ 례 ｜
<사진 2-1> 득량만 잘피군락과 방조제 조성 26
<사진 2-2> 신두리 해안사구의 자연초지와 신두리 해수욕장 남부의 해안 경관 27
<사진 2-3> 해안식생과 펜션 조성·해송 벌채 현장 28
<사진 2-4> 해안가에 근접한 도시개발(좌)과 주변경관과 어울리지 않은 인공구조물(우) 33
<사진 2-5> 지진해일로 인한 임원항의 범람 광경 및 내습 후 임원항 36
<사진 4-1> 호주 대보초지역 연안개발 사례 127
<사진 4-2> 테임즈강 폭풍해일 저지 구조시설과 Eastern Scheldt 해일방조제 141
<사진 4-3> 이와테현 산리쿠 해안의 지진해일 방파제 142
<사진 4-4> 가마이시만 입구 지진해일 방파제의 파괴된 모습 143
<사진 4-5> 영국 남부 Seaford과 벨기에 De Haan 145
<사진 4-6> Clearwater 해안 146
<사진 4-7> Destin 해변 147
<사진 4-8> South Bocaraton 해변 147
<사진 4-9> 고베 수마해안 복합공법 시공 전·후 148
chapter 1
서론
C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1
서론
연안국토는 육지와 바다가 만나는 점이지역으로 생물의 다양성과 함께 우리에게는 토지이용 및 개발에 대한 다양한 기회를 제공해 주는 공간이다. 연안의 환경 및 생태를 보전하면서 지속가능한 이용과 개발을 위해서는 연안국토의 특성에 부합하는 관리수 단을 마련하여야 한다. 연안 육역과 해역의 이원적 관리로는 지속가능한 연안관리를 이룰 수 없다. 연안 육역의 자연환경과 인간 활동은 연안 해역의 그것과 상호 불가분의 관계가 있기 때문이다. 이 연구는 연안의 육역과 해역을 하나의 공간으로 하는 통합적이 며 종합적인 관리방향을 제시하고자 하는 문제인식(research question)에서 시작되었 다. 보다 구체적인 관리방안 수립에 도움이 될 수 있는 토대를 마련하는 것을 연구목적으 로 하며 다양한 부문의 정책과제를 제안하였다.
1. 연구배경
연안은 육지와 해양, 서로 다른 물리화학·생물학적 환경사이에 에너지와 물질순환 이 활발히 일어나는 독특한 생태공간이면서, 다양한 인간의 이용·개발행위가 이루어 지는 사회경제적 공간이다. 연안생태계는 갯벌, 해안사구, 만, 석호 등 다양한 지형경관 으로 구성되어 있으며, 생태적으로 중요한 해조류, 산호, 어류 등 다양한 생물이 서식하고 있다.
연안은 제조업, 농업, 수산, 항만, 물류 등이 이루어지는 사회경제적 공간으로, 세계 인구의 50% 이상이 거주하고 도시의 70%가 분포해 있는 공간이다.1) Sorensen
(1997)은 연안은 역동적이고 복잡하게 구성되어 있기 때문에 연안을 구성하는 개별요 소 간의 상호관계와 연안이용·개발행위에 의한 환경영향을 예측하기 어렵다고 지적하 였다. 따라서 연안을 이해하기 위해서는 연안을 구성하거나 영향을 주는 개별적 요인과 다른 요인간의 연관성을 분석하여 종합적으로 이해해 나가는 과정이 필요하다.
최근 연구에서는 토지이용·개발강도와 연안생태 환경상태의 훼손에 대한 인과관계 가 증명되고 있다. Kappel과 Halpern (2012)이 매사추세츠 연안을 대상으로 토지이용 개발이 해양환경에 미치는 누적영향에 대해 연구한 결과, 연안환경에 미치는 영향이 매우 크다는 것을 증명하고 있다. 이는 조간대와 연안습지의 환경이 토지이용개발에 매우 취약한 생태구조로 구성되어 있기 때문이라고 하였다. 또한 Ban 외(2010)이 태평양 서부연안을 대상으로 이용개발에 따른 누적영향평가를 실시한 결과를 보면, 토지와 인접한 해역환경에 미치는 영향이 심각한 것으로 나타났다.2)
우리나라의 경우, 만, 염하구, 파식대(해식애), 갯벌, 해빈, 연안습지, 강 등의 형태로 이루어진 연안은 육지로부터 유입되는 영양염이 풍부하여 수산생물의 산란․서 식지로 중요한 역할을 하고 있다. 또한 연안의 해안식생과 토양은 해일, 홍수, 태풍 등으로부터 해안선을 보호하며 안정화를 유지해 주는 역할을 한다. 반면 연안습지
1) 최지연. 2012. 연안국토의 환경보전과 생태계 건강성 확보. 국토연구원 미발표자료 2)
<그림> 토지이용에 따른 매스추세츠 연안(좌)와 밴쿠버 연안(우)의 누적영향정도
자료: Kappel과 Halpern. 2012. 자료 : Ban 외. 2010.
는 과거 오랜 기간 동안 토지개발의 대상이 되어 왔고 매립 등의 간척개발사업은 연안생태계 등에 심각한 영향을 미쳤다. 특히 대도시와 산업단지가 인접한 해역인, 인천·경기연안, 시화호 연안, 부산연안, 마산만 연안 등은 환경개선을 위한 많은 정책적 노력이 있었음에 불구하고 해역수질(화학적 산소요구량 기준)이 전국 평균을 상회하고 있다. 또한 위락단지와 골프장 조성 등으로 해안사구와 해안식생군락 등의 훼손은 가속화되고 있는 실정이다.
한편 제도적 측면에서 보면 우리나라의 연안관리는 연안육역의 경우, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)에 의해서 관리되고 연안해역의 경우, 연안관리 법에 의해서 관리되는 등 개별법적 차원에서 관리되고 있다. 연안관리법에서 규정하고 있는 연안육역과 연안해역의 범위 설정에도 불구하고 통합적 관리가 되지 못하고 있다. 앞으로 토지이용개발의 강도는 점점 더 강해지고, 연안개발의 범위와 유형은 더욱 다양해질 것으로 전망해 볼 때, 연안의 이용·개발에 관한 이원적 관리체계는 연안지역의 지속가능한 이용과 환경·생태계 보전에 근본적 한계를 드러낸다고 볼 수 있다.
이러한 연안관리체계의 문제점을 해결하기 위해서는 연안관리에 대한 인식의 전환과 함께 연안육역 및 연안해역을 하나의 공간으로 조명하고 관리방향을 재정립할 필요성3)이 제기되고 있다.
2. 연구목적
본 연구의 목적은 두 가지로 나누어 살펴볼 수 있다. 첫째, 본 연구는 현행 국토이용·
연안관리와 연관된 법제도 및 정책을 검토하여 연안관리의 문제점을 정리하는 것이다.
3) 연구과제 수행의 문제의식은 다음과 같다 : 연안은 육지와 해수면이 접하는 지역으로 환경 적, 문화적 그리고 생태적으로 독특한 환경을 지니고 있어 종합적, 계획적으로 관리되어야 함에도 현재는 주로 연안해역의 관점에서만 관리되고 있으며, 연안육역은 일반 내륙과 같이 육지관련 개별법에 의하여 다루어지고 있다. 이처럼 육지부와 해면부로 나누어진 이원적 관 리로는 연안의 고유한 특성을 유지·관리하는데 한계가 있다는 관점에서 연안육역과 해역의 통합관리를 통해 지속가능한 연안지역의 발전방향 정립이 필요한 시점이다.
이를 위해 국토계획법, 연안관리법, 연안통합관리계획, 해양수산발전기본계획 등 관련 법제도 및 계획과 외국사례를 검토하여 현행 연안지역 관리의 한계점을 파악코자 하였다.
둘째, 이러한 문제점을 해결하고 지속가능한 연안지역의 발전을 도모하기 위해 필요한 정책방향과 추진과제를 제시하는 것이 본 연구의 최종적인 목적이다. 이를 위해 연안지역의 관리방향 정립시 고려사항을 제시하고, 이를 토대로 관리방향 및 정책과제를 부문별로 제시하였다. 특히 연안의 육역과 해역을 하나의 공간단위로 한 지속가능한 연안관리 방향을 정립하고자 하는 의미에서 “연안국토”라는 용어4)를 사용하였다.
3. 연구범위 및 방법
1) 연구범위
(1) 공간적 범위
연안관리법상 연안의 공간적 범위는 해역의 경우, 바닷가와 만조수위선에서 해양의 방향으로 12해리이며, 육지의 방향으로는 1km까지 이다. 본 연구는 연안관리법에서 정하고 있는 범위를 연구의 공간적 범위로 설정하였다. 다만, 연안육역과 해역의 상호관계를 고려해서 지속가능한 관리를 위해 요구되는 공간은 육지의 방향으로 1km 이상이 될 수도 있다는 가정 아래 연안관리의 방향과 과제를 도출하는 데에는 육역의 공간적 범위를 1km로 한정하지는 않았다(<그림 1-1> 참조).
4) 본 연구에서는 육역과 해역의 상호관계를 고려해야 한다는 의미에서 ‘연안국토’의 용어를 사용하였다. 연안국토의 공간적 범위는 육역의 일정 공간(연구과정에서 대안 검토)과 바닷가 로 불리는 해역공간까지로 설정하였다.
<그림 1-1> 연구의 공간적 범위
(2) 내용적 범위
연안과 관련된 현행 관리체계는 매우 광범위하므로 이 연구에서는 우선 현재 우리나 라에서 주요 현안이 되는 부문을 중심으로 다음과 같은 내용 범위를 설정하였다.
․ 연안의 통합관리
․ 연안 육역 및 해역의 이용계획
․ 연안 환경 및 생태계 보전
․ 연안 경관관리
․ 연안 재해관리 및 방재
이상 5개 부문을 중심으로 연안공간의 자연·인문현황을 파악하고, 관련 문제점을 도출하였다. 다음으로 이러한 문제의 원인을 추적하기 위해 5개 부문별 관련 법·제도 및 계획을 검토하였다. 또한 5개 부문별 해외사례를 검토하여 우리나라에 적용가능한 시사점을 도출하였다. 이를 토대로 마지막으로 지속가능한 연안국토 창출을 위해 요구되는 관리 방향 및 정책과제를 정리하였다.
2) 연구방법
연구의 수행방법은 크게 문헌 검토, GIS 분석, 산학연 협력연구 수행, 전문가 자문회의 개최, 사례지역 담당공무원 면담 등으로 구분할 수 있다. 먼저 문헌조사를 중심으로 선행연구, 관련 법·제도 및 계획, 해외 사례 등을 검토하여 현행 연안관리의 실태 및 한계점을 파악하였다.
연안지역의 현황을 파악할 수 있는 자료는 연안에 연접한 74개 시군구 지자체 단위의 자료임으로 연안공간만의 독특한 특성을 파악하는 데 한계가 있었다. 이에 따라 GIS를 활용하여 연안지역에 한정된 토지이용, 토지피복, 용도지역․지구․구역 등을 분석하였다.
연구는 여러 기관과 전문가의 협력연구로 추진하였다. 한국연안협회, 중앙대학 교 공과대학, 한국해양과학기술원, 한국해양수산개발원에 소속된 외부전문가에게 원고를 의뢰5)하는 형식으로 전문가간 협력연구를 진행하였다. 연구수행과정에서 외부 연구진과 협의를 통하여 연안관리에 대한 문제와 방향정립 등에 대한 공감대를 형성하였다.
연구진행과정에서 현장의 목소리를 수렴하기 위해 관련 공무원 및 학계 전문가를 대상으로 연구협의회를 개최하였다. 이를 통해 본 연구에서 제안된 관리 방향과 정책과제에 대한 의견을 수렴하였다. 또한 강릉시를 사례지역으로 선정한 후 강릉시청 과 강원도청 환동해본부의 연안관리 담당공무원과의 인터뷰를 통해 연안관리상의 문제점, 애로사항, 관리내용 및 수단, 예산과 인력에 대한 현황과 문제점을 조사하였다.
5) 외부원고 의뢰는 총 4개 부문으로 원고제목 및 전문가는 다음과 같다. 지속가능한 연안국토 관리를 위한 연안지역 이용 및 개발 방향 및 과제(엄기철, 한국연안협회 부회장), 지속가능 한 연안국토 관리를 위한 육역과 해역의 이용 계획 방향 및 과제(이문숙, 한국해양과학기술 원 선임연구원), 지속가능한 연안국토 관리를 위한 연안지역의 환경보전 및 생태계 건강성 확보 방향 및 과제(최지연․정지호, 한국해양수산개발원 전문연구원), 지속가능한 연안국토 관 리를 위한 연안지역의 재해관리와 방재 방향 및 과제(조원철, 중앙대학교 교수).
3) 연구의 주요 내용
연구는 다음의 4가지 사항을 중심으로 진행되었다. 연안국토의 개념정립 및 여건 진단, 관련 법제도 및 계획 검토, 해외사례 및 시사점, 연안국토 관리 방향 및 정책과제 이며, 연구진행의 주요 흐름은 <그림 1-2>와 같다.
<그림 1-2> 연구의 흐름
4. 선행연구 검토 및 차별성
1) 선행연구 검토
(1) 연안통합관리 부문
연안통합관리 부문에 관한 주요 선행연구로는 국토해양부(2010a)의 「제2차 해양 수산발전기본계획」,「제2차 연안통합관리계획」, 김종덕 외(2007)의「연안관리 제도개선 연구」가 있다.
「제2차 해양수산발전기본계획」에서는 2020 해양한국의 비전으로 세계를 주도 하는 선진 해양강국실현으로 설정하고 3대 기본목표, 지속가능한 해양환경의 보전 및 관리, 신해양산업의 육성 및 전통적 해양산업의 고도화, 신해양질서의 능동적 수용을 통한 해양영역 확대를 제시하고 있다.6) 「제2차 연안통합관리계획」에서는
‘찾고 싶은 에코(ECHO) 연안, 상생과 협력의 해양영토’라는 비전 아래 4개의 기본목 표7)를 설정하였다.
김종덕 외(2007)의 「연안관리 제도개선 연구」에서는 우리나라 연안관리제도의 전반적인 문제점과 해외사례를 검토하여 실효적인 연안관리를 위한 수단으로서 연안용도구역제도와 자연해안 및 서식지 순손실방지제도 등 우리나라에서의 적용 가능한 관리방향을 모색하여 보다 효과적인 연안통합관리정책을 포함한 연안육역과 해역에 대한 제도적인 정비방안을 제시하고 있다.
6) 이를 실천하기 위해 건강하고 안전한 해양 이용·관리 실현, 신성장동력 창출을 위한 해양과 학기술 개발, 미래형 고품격 해양문화․관광의 육성, 동아시아 경제 부상에 따른 해운․항만 산 업의 선진화, 해양 관할권 강화 및 글로벌 해양영토 확보 등 5대 추진전략 제안하였다. 특히 해양의 자원으로서 가치를 중요시하며, 생태계 보전과 해양자원을 활용한 관광산업 육성, 해 양과학기술 개발에 초점을 맞추고 있다.
7) 기본목표에서는 계획적 관리로 조화를 이루는 통합연안, 생태계 가치를 유지·증진하는 생명 연안, 쾌적하고 안전하여 살고 싶은 정주연안, 참여와 책임으로 함께 가꾸는 협력연안을 제안 하고 있다. 기본목표를 달성하기 위한 추진전략으로 신 연안관리제도 적용, 생태계 건강성 및 연안경관 증진, 기후변화 및 재해대응 강화, 연안 거버넌스 구축, 연안관리 실행력 강화를 설 정하여 각 전략별 추진과제, 연차별 추진체계, 연안별 연안통합관리 정책방향을 제시하였다.
