연구내용과 연구방법 - 전라북도 시군문화재단 설립에 관한 기초연구

-제1장 서론

1. 연구배경과 연구목적

가. 연구배경

1) 지역이 스스로 계획하고 집행하는 문화자치시대

❍ 2014년에 「문화기본법」과 「지역문화진흥법」이 시행되면서 지역이 주 도하는 지역문화진흥정책이 중요해졌고, 문재인정부 문화비전인 ‘사람 이 있는 문화’가 발표되면서 ‘문화자치’가 정책의제로 등장함

❍ 문화자치는 지방분권의 가치와 문화민주주의라는 문화전략을 포괄하 는 개념으로서, 정부 주도의 종속적인 지역문화정책에서 벗어나 지역 자율적인 문화생태계를 구축하는 것이 목표임

❍ 문화정책의 지방분권이 단계별로 추진되고 있으며, 2019년 현재 문화 체육관광부는 14개의 정부추진 사업을 2020년부터 지역 자율로 추진 하는 계획을 수립하여 광역자치단체에 전달하였음

- 2020년부터 지역으로 이양된 문화체육관광부 사업(2019년 3월 13일, 지방이양 관계부처 기능조정 TF 회의 결과) : 문화시설 확충 및 운영(공립미술관 건립지원, 역사·전통문화도시 조성, 문화특화지역 조성사업, 지역문화예술특성화 지원, 문예 회관 건립 지원, 문화예술인 기념시설 조성, 전통문화진흥 지원, 민자사업 정부지 급금(BTL), 복합문화시설 조성, 전통사찰 보수정비 등), 관광자원 개발, 지방문화 사업 기반 지원, 지역문화행사 지원 등 403,599백만원 이양

2) 문화자치의 지역기반으로서 추진체계 필요

❍ 기존의 문화정책체계는 정부부처에서 광역시도와 기초시군으로 이어 지는 탑다운(Top-Down) 체계이었으나, 문화자치시대에는 지역 스스 로 문화전략을 수립하여 추진하여야 하므로 지역문화 자치를 위한 기 반이 중요함

❍ 법률을 종합적으로 검토했을 때 문화자치시대에 지역이 스스로 문화정책 을 계획하고 집행하기 위한 기반은 크게 제도, 재정, 추진체계 및 역량임

-❍ 조례 및 재정 영역은 지자체 정책의 기본요소이기 때문에 문화자치시 대와 무관하게 조례를 제정하고 예산을 확보하여 사업을 추진해야 하 지만, 지역문화재단(이하 재단)¹⁾ 같은 기관을 설립하는 일은 의무가 아니라 선택이기 때문에 문화자치시대에 맞는 추진체계의 구성은 지 자체의 선택에 달렸음

3) 다양해지는 문화정책 영역 및 문화적 욕구

❍ 삶의 질이 중요해지면서 높아지는 지역주민의 문화적 욕구와 다양해 지는 문화정책 영역을 담당하는 전문조직이 필요해짐

- 「문화예술교육진흥법」, 「예술인복지증진법」, 「국민여가증진법」, 「국제문화교류진흥 법」 등 국민의 문화적 삶과 관련된 영역에서 법률이 제정되었고, 각 분야별로 법 정계획을 수립하여 다양한 사업이 추진되고 있기 때문에 이를 지역에서 수행할 수 있는 전문화된 추진체계가 필요해짐

❍ 주민의 문화 활동이 단순관람 수준에서 활동 참여 수준으로 나아가고 있는데, 이를 뒷받침할 기반으로서 수준 높은 프로그램을 구상하고 집행할 조직과 역량이 정책적으로 요구됨

4) 기초자치단체 단위의 문화정책 추진체계 미흡

❍ 문화적 삶의 질과 관련한 다양한 정책이 진행되고 있으며 동시에 지 방분권이라는 흐름에 따라 사업과 재정이 지방으로 이양되고 있으나, 전라북도에는 이를 담당할 종합적인 추진체계가 마련되어 있지 않음 - 전라북도에는 ‘전라북도문화관광재단’, ‘전주문화재단’, ‘익산문화관광재단’, ‘완주

문화재단’이 설립되어 있으며, 나머지 시군에서는 예술인조직이나 민간단체, 지방 문화원 등을 통해 정책이 분산적으로 실행되고 있음

❍ 지역문화재단이 지역문화정책 추진체계의 정답은 아니기 때문에 기존 조직이나 민간단체를 활용하여 정책을 지역주민에게 매개해줄 수 있 다면 큰 문제가 되지 않으나, 갈수록 문화정책 영역이 다양해지고

1) 이 연구에서는 지역문화재단을 ‘재단’으로, 광역시도의 문화재단(문화관광재단, 문화예술재단 포함)을

‘광역재단’으로, 기초자치단체(시군구)의 문화재단(문화관광재단, 문화예술재단 포함)을 ‘기초재단’으로 쓰겠음

-정책실행에 전문성이 필요해지면서 전문인력에 의해 운영되는 전문 조직이 중요해짐

❍ 이러한 맥락에서 전라북도 시군에서 지역문화정책을 총괄하는 재단을 설립하려는 움직임이 생겨나고 있으며, 지역문화재단을 설립하는데 있 어 지역여건에 맞는 재단을 설립해야 한다는 목소리가 높아짐

나. 연구목적

1) 재단 설립에 대한 지역 내 담론 분석

❍ 재단 설립에 대한 지역 내 찬반논쟁을 비롯하여, 재단과 관련되어 있 는 지역문화주체 사이에서 나타나는 다양한 담론을 분석함

❍ 재단 설립과 관련된 지역 언론의 보도내용과 재단 설립과 관련된 관계자의 인터뷰를 통하여 분석된 담론을 중심으로 재단 설립에 대한 지역 내 부정적 인식의 실태와 해결방안을 탐색함

2) 재단 설립의 필요성 분석

❍ 재단 설립에 대한 부정적 인식을 해소하면서 동시에 재단 설립의 사 회적 합의를 이끌어내기 위한 재단 설립의 필요성을 도출함

❍ 재단이 설립되어 있지 않은 전라북도 시군 중에서 재단 설립에 의지 를 보이고 있는 지자체를 대상으로 재단의 사회적 인식을 살펴보고, 이러한 인식에 대응하는 필요성을 분석함

3) 재단 설립에 대한 기초 정보 제공

❍ 재단 설립하고 있거나 향후 재단을 설립하려는 시군이 재단 설립을 추진할 때 필요한 기초 정보를 제공함

❍ 종합하면, 이 연구는 문화자치시대에 지역문화를 진흥시킬 추진체계로 서 재단 설립이 왜 필요한지를 밝히고, 기초재단을 설립하는데 필요 한 기초정보를 제공하여 시군재단 설립에 실질적인 도움을 주고자 함

-2. 선행연구 검토

가. 재단 설립에 관한 연구

❍ 지역문화재단을 다루는 연구는 크게 재단 설립의 필요성과 방향을 다루는 연구와 재단운영의 문제점을 짚고 발전 방안을 찾는 연구로 나뉘어짐

❍ 재단 설립에 관한 연구는 지자체에서 수행하는 기본계획 수립 정책 연구와 특정 지역 또는 재단을 사례로 하여 재단의 필요성과 역할을 다루는 석사학위논문(예, 이경주, 2017, 이정희, 2009, 이종균, 2017)이 주를 이루고 있음

❍ 이러한 연구에서는 대체로 재단이 필요하다는 전제 아래 왜 필요한지가 법률적인 측면에서 설명되거나, 지역주민의 문화복지적 측면에서 재단 의 필요성이 강조(예, 송은아·임준묵, 2018)되는가 하면, 정책환경의 변화(예, 문화예술교육 확대, 생활문화 확산)가 핵심요인으로 제시됨

❍ 재단 운영 활성화를 다루는 연구에서는 ‘팔 길이 원칙’으로 대변되는 주장, 즉 재단의 독립성과 운영의 자율성이 확보되어야 하며, 지자체·

지역문화예술단체·문화예술인·지역주민 간 거버넌스가 구축되어야 한다고 강조함

❍ 재단 설립을 위한 기본계획 수립 연구에서는 재단 설립에 따른 경제적 측면을 분석하는데, 대체로 정량적인 분석보다 정성적인 측면에서 경제적 효과가 있다고 설명됨(예, 재단이 문화시설을 운영함으로써 효율성이 확보되어 예산이 절감된다는 식의 주장)

❍ 지자체가 출자·출연기관을 설립할 때 반드시 경제적 타당성을 분석 하도록 강제한 「지방자치단체 출자·출연기관 설립에 관한 법률」이 개정된 이후 경제적 측면의 정량적 분석이 포함됨

❍ 그런데 이러한 연구들이 강조하는 재단 설립의 필요성과 타당성은 대체로 일반적인 수준(예, 팔길이 원칙이나 거버넌스)에 머물러 있어 실제 재단을 설립을 검토하는 지자체 입장에서 큰 도움을 얻기 어려움

-❍ 재단 설립에 대한 매뉴얼을 제시한 연구(예, 문화체육관광부, 2014)나 정책보고서(인천문화재단, 2018) 등이 재단 설립과정별로 세부내용을 설명하고, 전국에 설립되어 있는 재단을 유형화하여 실무적인 도움을 제공하고 있으나, 이러한 연구는 전국 단위의 표준적인 모델(매뉴얼) 을 제시하고 있어 여건에 따라 재단 설립의 필요성과 방향이 달라지 는 지역 현실이 반영되어 있다고 볼 수 없음

❍ 기존 연구에서는 재단이 설립되어야 하는 이유로 주로 법률적 측면이 강조되거나, ‘문화체육관광부가 지역문화재단 체계를 통하여 사업을 지원하고 있기 때문에 문화정책을 추진하기 위해서, 특히 국비를 확 보하기 위해서 재단이 필요하다’는 식의 재단 설립이 전제된 상태에 서 설립목적과 방향이 논의되어 왔음

❍ 이러한 주장에 따르면 결국 재단이 설립되어 있지 않은 지역은 법률적 의무를 다하고 있지 않거나, 지자체가 문화정책의 흐름을 따라가지 못한 채 지역문화를 진흥시키려는 의지가 없다는 식으로 이야기가 이어짐

❍ 그런데 재단이 설립되어 있지 않은 지역에서는 지자체의 의지가 강하 다고 하더라도(새롭게 당선된 지자체 장의 공약임에도 불구하고) 재단 설립에 대한 찬반 의견이 나뉘어져 있거나 재단 설립의 지역적 필요 성이 명확하게 제시되지 못하여 재단이 설립되지 못하는 경우가 있음

❍ 또한 재단 운영의 방향성에 대한 제언 역시 지역 여건에 맞지 않는 경우가 많은데, 예를 들어, 문화행정의 거버넌스를 주장하지만 일부 지역에서는 거버넌스의 한 축을 담당할 문화예술단체가 없거나 적극 적으로 활동하는 문화예술인이 턱없이 부족한 경우가 많음

❍ 따라서 재단이 설립되고 있지 않은 이유를 지역의 관점에서 들여다보고 지역에서의 재단 설립에 대한 인식에 대응하는 필요성이 제시되어야 함

-나. 재단 운영에 관한 연구

❍ 재단 운영과 관련한 연구에서는 현재의 재단 운영이 문제가 많다는 전제 아래, 재단을 운영하면서 불거지는 문제는 무엇이며, 문제를 초래하는 요인이 무엇인지, 이를 해결할 방안은 무엇인지가 다뤄짐

❍ 재단 운영에 영향을 주는 요인이나 활성화 과제를 바라보는 방식은 재단의 외부 또는 내부에서 원인과 해결책을 찾는 것에 따라 나뉘는 데, 외부 요인에서 문제점과 해결책을 찾는 연구들은 정부정책, 지자 체의 통제 등 행정에 영향을 받아 운영의 자율성을 확보하지 못하였

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