6도 5도 자료: 전라북도 농산경영과 내부자료.
4. 쌀 직불제 과제
4.1. 생산중립적 직불제로 개편
<그림 4-9>에서 보는 바와 같이 변동직불금 지급조건을 생산중립적으로 개편하면 최대 2만 7천ha까지 벼 재배면적이 줄어들 것으로 전망된다.10 변동직불금 지급조건을 2011년에 생산중립적으로 개편하고 농가가 이를 이해하여 적응하는 데에 약 5년의 시간이 소요되는 것을 가정하였다.
논에 벼 이외의 작물을 재배하면 변동직불금을 받지 못하는 상황에서도 휴경하거나 타 작물로 전환한 면적이 2008년에 12만 6천ha 수준에 이르렀 다(<그림 4-10> 참조). <표 4-5>에서 보는 바와 같이 현재의 변동직불금 지급조건하에서도 직불금 대상면적 중 7∼8만ha에서는 벼를 재배하지 않 고 있다. 변동직불금을 받기 위한 ‘벼 재배' 조건을 폐지하면, 농가는 논에 유기농 콩, 옥수수, 사료작물 등 재배작목 전환이 더 활성화될 것으로 예상
10 <그림 4-9>에서 변동직불금을 생산중립적으로 개편하면 벼 재배면적이 약 3만 4천ha 줄어드는 것으로 분석하였는데 이는 분석방법의 차이에 기인한다. 중요 한 것은 변동직불제를 생산중립적으로 개편하면 벼 재배면적이 약 3만ha가 줄 어든다는 점이다.
된다. 단, 작목전환이 원활하기 위해서는 쌀 가격이 시장기능에 의해서 결 정되어야 한다.
그림 4-9. 벼 재배면적, 쌀 가격(생산연계→생산중립적 전환)
재배면적(현재) 재배면적(생산중립적 전환) 농가판매가격(현재) 농가판매가격(생산중립적) 농가판매가격
재배면적
그림 4-10. 논의 타 작물 재배면적과 휴경면적
타 작물 면적
휴경면적 천ha
자료: 통계청.
구 분
직불금 지급면적
A-B
고정직불금(A) 변동직불금(B)
2005 1,007 -
-2006 1,024 940 84
2007 1,018 951 67
2008 1,013 932 81
2009 893 809 84
표 4-5. 연도별 직불금 지급면적
단위: 천ha
자료: 농림수산식품부 식량정책과.
정부는 2009년에 3만ha를 대상으로 논에 벼 이외의 작물을 재배하면 300만 원을 지원하는 생산조정제도를 도입하였으나 생산조정 면적은 1만 ha에도 미치지 못하였다. 2011년부터는 대상농지를 4만ha로 확대하기로 하였다. 쌀 생산을 장려하는 정책을 유지하면서 생산을 줄이려는 생산조정 제는 모순적이다. 생산을 장려하는 정책을 폐지하는 것이 급선무인 것으로 여겨진다.
고정직불금도 생산에 미치는 효과가 있는 것으로 평가되므로 농가에 대 한 홍보 등으로 생산효과를 최소화하는 것이 우선 해결할 과제이다. 고정 직불금 지급단가 인상11은 고정직불금이 생산에 미치는 효과를 검증한 후 에 고려하는 것이 바람직하다.
11 생산자단체에서는 쌀 농가의 경영안정을 위해 고정직불금 인상, 소득보전율을 85%에서 100%로 조정하는 것을 요구하고 있다.
4.2. 목표가격의 안정적 운영
12정부가 시장가격을 반영한 목표가격 조정, 수급에 의한 시장가격 결정, 공공비축제만 관리하는 현행 정책기조를 유지하면 2013년 목표가격은 80kg당 16만 원 수준으로, 2018년 목표가격은 80kg당 14만 원대 중반 수 준으로 하락할 수 있다(<그림 4-11> 참조). 쌀 직불금을 포함한 농가수취 가격도 목표가격 수준으로 하락할 전망이며, 쌀 가격이 추세적으로 하락하 여 목표가격이 하락하는 것을 우려하는 농가는 쌀 가격 하락에 매우 민감 하게 반응할 수밖에 없을 것이다.
미국에서 하는 것과 마찬가지로 목표가격을 장기간 고정하여 운영하는 것을 검토할 수 있다. 일본은 시장기능을 반영하기 위해 소득보전 기준가 격을 근년의 쌀 가격 변동률을 적용하여 조정하였으나 쌀 가격이 추세적으 로 하락하면서 농가의 불만이 커졌다. 그 결과 최근에는 소득보전 기준으 로 생산비를 반영하는 방식으로 개편하였다.
그림 4-11. 시장가격, 목표가격 전망
100,000 110,000 120,000 130,000 140,000 150,000 160,000 170,000 180,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 원/80kg
농가판매가격 농가수취가격
목표가격
12 이하의 내용은 박동규 외(2009. 12), ｢쌀 수급안정방안 연구｣의 일부 내용을 수정, 보완한 것이다.
이러한 문제점을 해결하기 위해 목표가격을 현재 수준으로 고정하여 운 영하면 쌀 가격 하락폭이 커지고 변동직불금이 2016년부터 AMS 한도를 초과할 수 있다. 목표가격을 고정하면 늘어나는 변동직불금이 생산에 영향 을 미쳐 시장가격 하락폭은 더 커지게 된다(<그림 4-12～13> 참조).
그림 4-12. 목표가격 고정 시 쌀 가격 전망
100,000 110,000 120,000 130,000 140,000 150,000 160,000 170,000 180,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 원/80kg
농가판매가격 농가수취가격
목표가격
그림 4-13. 목표가격 고정 시 변동직불금과 AMS
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 억원
AMS
변동직불금
변동직불금이 AMS를 초과하는 문제점을 해결하기 위해 목표가격을 고 정하고 쌀 가격이 과거 5년 평균 수준을 유지하도록 과잉물량을 시장에서
격리하는 조치를 유지하면 재고량이 급격하게 늘어나는 또 다른 문제점에 직면하게 된다(<그림 4-14> 참조).
그림 4-14. 목표가격 고정, 물량관리(시장가격 유지)
<쌀 가격 전망> <재고량 전망>
원/80kg
농가수취가격
농가판매가격 목표가격
천 톤
적정 재고(72만 원) 재고량
<그림 4-15>에서 보는 바와 같이 목표가격을 고정하고 변동직불금 지급 조건을 생산중립적 방식으로 개선하면 AMS 범위 내에서 직불제를 운영할 수 있다.
그림 4-15. 목표가격 고정, 변동직불금 지급조건 완화(decoupled)
<쌀 가격 전망> <변동직불금과 AMS>
농가판매가격 원/80kg
목표가격
농가수취가격
억 원
변동직불금
AMS
4.3. 직불금 지급 기준의 합리성 제고
4.3.1. 조곡 기준으로 직불금 지급조곡가격으로 목표가격을 산정하면 조곡 40kg당 5만 7,857원이 될 수 있다. 조곡가격에 수매효과와 논농업직불금을 포함한 수준이다. 직불금을 포함한 농가수취가격은 목표가격보다 낮은 수준이며, 목표가격 대비 지급 률은 정곡가격을 기준으로 하는 경우보다 다소 낮은 것으로 분석되었다.
생산과잉 현상으로 조곡가격 하락률이 정곡에 비해 상대적으로 크기 때문 인 것으로 판단된다.
그림 4-16. 조곡, 정곡 가격별 목표가격과 소득률1)
원/조곡 40kg
<조곡 기준>
원/정곡 80kg
<정곡 기준>
주: 1) 소득률은 목표가격 대비 시장가격에 직불금을 포함한 금액 비율임.
4.3.2. 도별 목표가격 설정의 문제
표 4-6. 시·도별 쌀 가격 통계량
전국 53,675 - 2209.03 4.11557 48,000 65,000
주: 1) 단순평균가격임.
5
1. 공공비축제도의 개요
1.1. 공공비축제의 목적
2005년 이전에는 생산량의 상당부분을 정부가 직접 매입하는 추곡수매 제에 의해 정부가 쌀을 관리하였으나 2005년 추곡수매제가 폐지되고 시장 에서의 거래에 의해 가격과 수급이 결정되었다.
비록 쌀의 수급과 가격이 시장에서 결정되더라도 정부가 쌀을 보유하고 있지 아니하면 자연재해 등에 의해 공급이 부족한 경우에 국내 쌀시장이 큰 혼란에 빠질 우려가 있으므로 이에 대비하는 제도가 필요하였다. 따 라서 2005년 이후 일시적 공급부족에 대비하여 정부가 일정량의 쌀을 상 시 비축하는 공공비축제도를 도입하였다.
1.2. 공공비축제의 운용방법
비축물량은 FAO가 권장기준을 감안하여 연간 소비량의 17% 수준으로 설정하였다. 도입 초기인 2005년 비축 목표량을 86만 4천 톤(600만 석) 수 준으로 설정하였으며 이는 당시 식량용 소비량의 17%에 해당하였다. 비축 량은 이후의 쌀 소비량 변화를 고려하여 2008년에 재검토하기로 하여 소비
량의 17% 수준으로 설정하였다.
연간 비축목표량의 1/2을 매입하고 1/2을 선입선출 방식으로 판매하는 2 년 회전비축 방식을 적용하여 비축미의 품질저하를 최소화하도록 하였다.
도입 초기에 새로운 제도의 연착륙을 위해 2005년에는 86만 4천 톤(600만 석)의 1/2보다 많은 57만 6천 톤(400만 석)을 매입하고 2006년에는 50만 4 천 톤(350만 석)을 매입하고 2007년에 43만 2천 톤(300만 석)을 매입하기 로 하였다.
건조벼는 포대단위로 농가로부터 직접 매입하고, 물벼는 산물로 RPC로 부터 매입하였다. 매입가격은 수확기에 선도금을 지급한 후 통계청에서 조 사하는 수확기(10～12월) 쌀값을 벼값으로 환산하여 정산하였다. 시행 첫 해인 2005년에는, 산물은 해당 RPC가 매입한 가격으로 정산하도록 하였으 므로 두 가지(산물 및 포대 벼) 정산가격이 서로 다르고 특히 지역에 따라 포대수매 벼보다 산물수매 정산가격이 낮아 큰 불만이 나타났으므로 2006 년부터 산지 쌀 가격 기준으로 통일하였다.
비축미의 일부는 군관수용과 학교급식 및 사회복지용으로 판매하고 필 요에 따라 공매를 통해 민수용으로 공급하였다.