3.1. 쌀 수급 전망과 관련 연구
쌀 수급 전망은 KREI-ASMO 모형을 활용한 것이 주류이며, 가격을 외생 화하고 재배면적이 얼마나 줄어드는지를 분석하는 연구도 일부 있다.
KREI-ASMO 모형은 여러 가지 장점이 있지만 쌀 가격 하락폭이 큰 경우에 도 재배면적 감소폭이 완만하게 나타날 수 있고, 재배면적이 줄어드는 경로 (휴경, 타 작물 재배, 타용도 전용 등)를 파악하기 어려운 점이 있다.
한국농촌경제연구원(2002)의 ｢쌀산업 발전을 위한 중장기 대책 세부 시 행방안 연구｣에서 수급전망과 수급불균형 해소방안을 제시한 바 있다.
KREI-ASMO 모형을 이용하여 분석한 결과, 시장기능에 의해 수급이 달성 되도록 하는 방식은 쌀 가격 하락폭이 크고 농가소득에 미치는 충격이 크 므로 현실적인 대안이 되지 못한다고 지적하였다.
김명환 외(2005)는 ｢쌀 생산조정제 평가 및 개편방향｣ 연구에서 KREI- ASMO 모형을 이용하여 쌀 수급을 전망하고 생산조정제 지속 여부를 검 토하였다. 쌀 소득보전직불제의 고정직불금이 생산에 미치는 효과를 몇 가 지 가정(0～100%)하에 수급을 전망하였다.
이용기(2006)는 “쌀산업 직접지불제의 생산 및 소득효과”에서 수매제와 쌀 소득보전직접지불제의 생산에 미치는 동등성 효과를 분석하였다. 고정 직불금과 변동직불금의 비중 및 보전률별 생산효과를 추정하고 수매제하 의 생산유발 효과 동등성을 비교, 변동직불금이 상당한 생산효과가 있다고 분석하였다.
김윤식(2006)은 “한국과 미국의 쌀 직접지불 정책의 생산 중립성 분석”
에서 시장이 불확실한 상황에서는 고정직불금이 생산중립적이지 않다고 이론적인 분석을 통하여 주장하였다.
박동규 외(2007)는 ｢중장기 쌀 수급안정 방안｣ 연구에서 농가조사를 바
탕으로 고정직불금의 50%는 생산에 영향을 미치며 중기적으로 생산중립 적이라는 가정하에 쌀 수급을 전망하였다.
이용기(2009)는 “우리나라 직불제 현황과 개편 방향”에서 변동직불금이 상당한 생산유발 효과가 있으므로 쌀 가격은 장기적으로 하락할 것으로 평 가하고, 쌀 시장이 시장기능에 의해 작동하기 위해서는 보전율을 100%로 상향 조정하고 목표가격도 물가상승률을 반영해야 한다고 주장하였다. 고 정직불금이 생산에 영향을 미치지 않는다고 가정하였으며, 현재는 보전율 이 85%이므로 농가는 쌀 가격 하락에 민감하게 반응하고 정부가 시장에 개입하는 요인이 된다고 설명하였다. 또한 공급과잉 상태에서는 생산중립 적인 고정직불금을 최대한 상향 조정하고 반대의 경우에는 생산과 연계되 는 변동직불금이 많도록 고정직불금의 탄력적 운용을 제안하였다.
직접지불제 도입 역사가 우리나라보다 오래된 외국에서는 직불제가 생 산에 미치는 영향에 미치는 실증분석 결과가 다수 있는데, 생산비연계(de- coupled) 직불금이 생산에 어느 정도 영향을 미치는 것으로 분석하였다.
Hennessy(1998)는 미국 옥수수의 경우 생산비연계(de-coupled) 목표가격 프로그램을 없애면 생산량이 1.5∼2.5% 감소하는 것으로 분석하였으며, Goodwin and Mishra(2002)는 미국 농가자료를 활용하여 생산비연계 직접 지불제는 옥수수와 콩의 재배면적을 늘이는 효과가 있지만, 탄성치가 0.03
∼0.04로 크지 않은 것으로 분석하였다. 농가는 정책에 대한 정보가 충분 하고 합리적으로 행동한다는 가정에 기초한 분석이었다. Frawley and Keeny (1999)는 유럽 CAP 개혁의 결과, 아일랜드는 설문 응답자의 37%가 직접 지불로 인해 경영규모를 확대하였다고 응답한 반면, 5%는 경영규모를 줄 였다고 응답하여 생산에 영향을 미치는 것으로 분석하였다.
본연구에서는 양정개혁이 표방한 시장기능이 제대로 작동하였는지를 살펴 보고자 한다. 또한 시장 외의 요인과 쌀 직불제 등이 어느 정도 생산과잉에 영향을 주었는지를 평가하여 제도개선에 참고자료로 활용하고자 한다.
3.2. 공공비축제와 쌀 소득보전직불제 관련 연구
박동규 외(2004)는 ｢쌀농가 소득안정방안 연구｣에서 쌀 소득보전직불제 도입의 필요성, 운영방안 등을 제시하였다. 김정호 외(2006)는 ｢WTO체제 하의 쌀산업 정책의 평가와 과제｣ 연구에서 쌀 정책에 대한 농업인 의견 조사를 실시한 결과 쌀 소득보전직불제가 농가의 만족도가 가장 높은 정책 인 것으로 평가하였다. 박동규 외(2006)는 ｢쌀 공공비축제 세부운용 및 보 완방안에 관한 연구｣에서 농가가 제도변화에 적응할 수 있도록 기존의 수 매제도 운용방식을 활용한 공공비축제를 도입하고 점진적으로 시장기능을 반영하는 발전방안을 모색하는 것이 바람직하다고 주장하였다. 사공용 (2006)은 “쌀 공공비축제 성공을 위한 조건”에서 풍흉에 대비하여 비축물 량을 신축적으로 조정할 수 있어야 한다고 주장하였으나, 이러한 경우 공 공비축제가 수급안정, 가격지지 효과가 있어서 WTO 허용정책이 될 수 없 다는 반론도 있다. 박동규 외(2009)는 “쌀 수급안정 방안” 연구에서 풍작 으로 인한 공급과잉 시에는 공공비축제가 가지는 한계가 있으므로 수급안 정을 위해 별도의 정책프로그램으로 일정 물량을 시장에서 격리하는 조치 가 바람직하다고 주장하였다.
몇 차례 토론회나 간담회에서 공공비축제와 쌀 소득보전직불제의 문제 점이 제기된 바 있으나 제도에 대한 평가와 발전방안에 대한 연구는 없었 다. 쌀 농가의 경영안정에 대해서는 지역에 따라서 목표가격과 농가수취가 격 간의 괴리가 크다는 문제점 등이 제기되었다. 공공비축제 운영방식의 비효율성, 시장을 왜곡시키는 문제점이 제기되었다.
본연구에서는 공공비축제와 쌀 소득보전직불제가 추구하였던 목표를 어 느 정도나 달성하였는지 평가하고, 그렇지 못하였다면 그 원인을 분석하여 개선책을 제시하고자 한다.
3.3. 기타 사항
2004년 양정개혁에서 다루지 못하였지만 국내 쌀 정책에 중요한 영향을 미칠 수 있는 쌀 관세화, 대북지원 방식, 풍년 시 정부의 역할에 대해 검토 하기로 한다.
김명환 외(2007), 서진교 외(2009)는 쌀 시장을 관세화로 전환하여도 TRQ를 초과하는 추가적인 쌀 수입이 없을 것이므로 관세화 전환을 적극적 으로 검토해야 한다고 주장하였다. 박동규 외(2009)도 ｢쌀 관세화유예 협상 3년의 평가 및 관세화 대비 보완방안에 관한 연구｣에서 국제 쌀 가격, 환율, DDA 동향 등을 종합적으로 검토한 결과 관세화 전환이 국익에 이익이 된 다고 주장하였다. 본연구에서는 최근의 국제 쌀 가격, 환율변화 등을 감안 하여 관세화 전환 시 TRQ 초과 수입 가능성을 검토할 필요가 있다.
쌀 재고량이 급증하고 대북관계가 원만한 경우에 쌀 대북지원이 늘어나 국내 쌀 수급 안정에 아무런 문제가 없는 것처럼 여겨진다. 반대로 대북지 원이 원만하지 못한 경우에는 생산과잉이 재고누증과 가격하락 등 사회적 문제로 대두된다. 하지만 아직까지 대북지원에 관한 기본원칙이 제시되지 않고 있다. 본연구에서는 국내 쌀 산업에 영향을 미치지 않는 범위 내에서 대북지원 방향을 제시하기로 한다.
쌀 생산이 수요를 초과하는 경우 정부가 시장에 개입하여 물량을 조절 해왔다. 정부가 어느 정도 시장에 개입할지는 유통업체 등 시장 참여자에 게 중요한 요인인 반면 불확실성이 높았다. 생산과잉 시 과잉량을 시장에 서 격리하는 것을 제도화하여 시장 참여자의 예측 가능성을 높여주는 것이 바람직하며 그 원칙을 제시할 필요가 있다.