시스템 위험을 관리하여 금융회사의 건전성을 제고하기 위한 주요 규제수단으로, 특별히 미국의 경우 대공황 이후, 자본충실을 유도하는 방안으로 자본적정성(capital adequacy) 규제를, 안정적인 부채구조를 유지하는 방안으로 예금보험(deposit insurance), 예금이자율상한(interest rate ceilings), 부채비율제한(leverage ratio requirements) 규제를, 그리고 자산운용을 제약하는 방안으로 유동성규제(liquidity requirements), 충당 금적립(reserve requirements), 상품 및 서비스 제한(restrictions on services and product lines) 제도 등을 도입한 바 있다. 이들 제도들 가운데 자
기자본 규제와 예금보험 제도는 간접적 규제라는 점에서 최근의 금융 규제 완화 동향과 부합되어 국제적으로 많은 인기를 끌었다. 단 자기 자본 규제는 금융회사의 파산을 억제하기 위한 사전적 규제이며, 예금 보험은 금융회사의 파산을 해결하는 사후적 규제라는 측면에서 차별성 이 있다. 나머지 규제는 보다 직접적인 방식의 규제로 이해할 수 있는 데, 최근 글로벌 금융위기 이후 다시 이들에 대한 관심이 고조되고 있 다. 특별히 유동성 및 레버리지 규제는 기존의 BIS 자기자본 규제 체제 내에서 보완적 방안으로 도입될 것이 논의되고 있다. 그리고 충당금 적 립제도는 기대손실에 대한 대응이라는 점에서 비기대손실을 대비하는 자기자본규제와 대조된다. 그러나 근래에 이러한 전통적 방식의 규제가 경기증폭성(procyclicality) 문제를 심화시킬 수 있으며, 시기별 일관성 (time consistency)이 부족하다는 점이 인식되면서, 이를 보완하기 위한 동태적 방식의 새로운 규제 방안이 논의되고 있다. 즉 위기 상황이나 불경기 시기에 건전성 규제가 강화되는 경향이 있는데, 이는 대출여력 감소 등의 부작용을 유발하여 가뜩이나 악화된 경기를 더 위축시키는 결과를 낳는다. 반면 호경기 시에는 시장에서 위험이 과소평가되어 규 제 역시 약화되는 경향이 있다. 즉 경기순환에 따라 규제 역시 비효율 적으로 순환되는 경향이 있다는 것이다. 이에 대한 보완책으로는 동태 적 충당금(dynamic reserve), 조건부 자본(contingent capital), 자본보험 (capital insurance) 제도 등이 논의되고 있다.
. 시스템 위험 관리와 금융안정성
금융안정(financial stability)이란 그 개념에 대해 명확한 합의는 없지 만, 일반적으로 금융시스템이 정상적으로 제 기능을 수행하는 상태라 고 할 수 있다.22) 첫째, 금융안정이란 금융기관, 금융시장, 금융하부구
22) 이하에서는, “윤석헌 정지만, 시스템리스크와 거시건전성 정책체계, 금융연구 (2010.6)” 참조
제 3 장 금융위기 이후의 출구전략과 금융시장안정화
조 등 금융시스템의 다양한 측면을 포괄하는 광범위한 개념으로 파악 되어야 한다. 금융시장과 금융하부구조에는 민간 금융기관뿐만 아니라 공적 금융기관도 참여하고 있으며, 정부는 금융시장에서 자금을 직접 조달하고 위험을 관리하며 금융시장을 통해 통화정책을 수행하고 지 급결제제도를 관리한다. 이러한 금융시스템은 각 구성요소들 간에 서 로 밀접한 상호연관성을 지니고 있으며 특정 구성요소의 혼란이 전반 적인 금융시스템의 안정에 영향을 미칠 수 있다는 점에서 시스템 전 반을 살펴보는 관점이 필요하다. 둘째, 금융안정이란 활발한 경제활동 을 위해 저축동원, 자원배분, 위험관리 등의 금융기능이 적절히 수행 하고 있을 뿐만 아니라, 각종 지급결제기능이 원활하게 작동하는 상태 를 의미한다. 금융안정을 위해서는 일반적 지급수단 및 일시적 가치저 장 수단으로서의 기능을 수행하는 현금 및 예금통화 등이 일반적 수 용성을 유지하면서 제 기능을 원활하게 수행할 수 있어야 한다. 따라 서 금융안정은 통화안정(monetary stability)과 상당 부분 유사한 의미를 갖는다. 셋째, 금융안정은 금융위기가 실제로 발생하지 않을 뿐만 아 니라 금융시스템이 외부의 충격을 흡수하여 금융부문 및 실물부문에 대한 부정적 영향을 제어할 수 있는 보정 능력을 확보한 상태를 의미 한다. 이때 부분적으로는 시장기능이 자기보정 능력에 의해 외부 충격 을 흡수하여 금융시스템 전반의 위기로 확산되는 것을 방지할 수도 있지만, 때로는 유동성 공급 등 정부의 신속한 개입을 통해 효과적으 로 금융안정을 유지하는 것도 필요하다. 금융안정을 위해서는 사전적 인 예방수단과 사후적인 치유수단 모두를 필요로 하게 된다. 넷째, 금 융안정의 개념은 실물 경제에 미치는 잠재적 영향이라는 관점에서 파 악되어야 한다. 일부 금융기관의 도산 혹은 자산가격의 변동 등 금융 시장의 불균형이 실물 경제에 대해 특별한 손상을 주지 않는다면 이 는 금융안정의 위협요인으로 간주될 필요가 없다. 오히려 부실 금융기 관의 퇴출이나 자산가격의 조정은 금융시장에서의 시장원리와 자기보
정 기능이 제대로 작동한 결과일 수도 있다. 그리고 이런 기능이 평상 시에 원활히 작동한다면 오히려 심각한 금융불안정을 사전에 방지할 수도 있다. 다섯째, 금융안정은 일정 시점에서의 어떤 상태가 아니라 연속성의 관점에서 다각적으로 파악되어야 한다. 금융시스템의 모든 구성요소가 빠짐없이 최선의 상태로 완벽히 유지되기는 현실적으로 어려울 수 있다.
최근 미국 서브프라임 모기지 부실로 인한 글로벌 금융위기를 계기 로 인해 금융안정을 저해하는 시스템리스크(systemic financial risk)의 중요성이 새롭게 부각되고 있다. 그런데 시스템리스크의 정의와 그 발 생원인 및 파급과정에 대해서는 다양한 의견이 제기되고 있다. 시스템 리스크는 일부 대형 금융기관의 파산으로 촉발될 수도 있지만, 거시경 제적 충격에 의해 다수의 금융기관이 공통된 위험요인에 노출됨으로 써 발생하기도 한다. 또한 시스템리스크를 촉발하는 사건은 단일 척도 로 측정될 수 없을 뿐만 아니라 예기치 못한 상태에서 예기치 못한 경로를 통해 갑자기 표면화될 수 있다. 적절한 정책대응이 부재한 상 태에서 오랜 기간 그 잠재 가능성이 누적되어 결국 지급결제시스템과 신용흐름의 붕괴, 자산가치의 폭락 등 금융혼란으로 표출될 수도 있 다. 물론 금융시스템에 대한 부정적 충격이 항상 시스템 위기(systemic crisis)를 초래하는 것은 아니다. 사실 대부분의 경제적 충격은 그 자체 적으로 심각한 부정적효과를 가지고 있다고 할지라도 시장에서 충분 히 그 충격을 완화하여 해결될 수 있다.
. 금융안정을 위한 거시건전성 정책방안
최근 글로벌 금융위기 과정에서 금융시스템 전반의 리스크를 관리 하고 금융안정을 확보하기 위한 거시건전성정책(macro-prudential policy) 의 중요성이 부각되고 있다. 금융위기를 겪으면서 개별 경제주체들 입 장에서 합리적으로 보이는 행위가 시스템 전체의 관점에서는 바람직
제 3 장 금융위기 이후의 출구전략과 금융시장안정화
하지 못한 결과를 초래할 수 있다는 점이 문제로 부각되면서 개별 금 융기관에 대한 기존의 미시건전성감독만으로는 경제 전반에 걸친 시스 템리스크에 효과적으로 대응하기 어렵다는 인식이 높아지고 있는 것이 다. 거시건전성정책이란 대체로 전체 경제에 중대한 손실이 초래되지 않도록 금융시스템 전반의 장애를 예방하거나 또는 조기 해소하는 것 을 목적으로 하는 금융규제를 일컫는다. 이는 개별 금융기관에 대한 기존의 건전성 규제감독을 통칭하는 미시건전성정책(micro-prudential policy)과 대비되는 개념으로 금융시스템 전반의 시스템리스크에 대한 감시 및 통제를 포함하는 것이다. 미시건전성정책이 미시적 관점에서 개별 금융기관의 건전성 및 영업행위 규제 그리고 소비자 보호 등을 다루는 것이라면, 거시건전성정책은 거시적 관점에서 시스템리스크의 발생과 확산을 감시하고 경제에 미치는 부정적 영향을 통제하기 위한 것이다.
금융안정 목적을 추구하는 주요 기능으로 통화가치 안정, 사전적 금 융안정 및 사후적 금융안정의 세 가지가 고려된다. 사전적 금융안정은 시스템리스크 예방과 해소를 위한 사전적 정책기능을 말하는데 이를 다시 거시건전성정책과 미시건전성정책으로 분류된다. 거시건전성정책 은 한은이 수행하는 거시건전성감시기능과 협의의 금융안정기능 그리 고 금융위/금감원(감독기구)이 수행하는 거시건전성감독기능으로 구성 된다.
첫째, ‘거시건전성감시업무’란 중앙은행이 거시적 관점에서 시스템 리스크 노출, 전파 및 확산 등을 조기경보(early warning) 및 감시 (surveillance)하는 업무이다. 감시라는 표현은 제재권 및 제재요구권 등 을 수반하는 감독업무와 차별화하기 위한 것이다. 둘째, ‘협의의 금융 안정기능’이란 중앙은행이 시스템리스크 가능성을 인지함으로써 통화 정책, 최종대부자(lender of last resort) 기능 및 지급결제업무를 정상시 기와는 다르게 수행 운영하게 되는 부분을 의미한다. 한은의 목적조항
에 금융안정을 명시적으로 첨가할 경우, 만약 한은의 통하정책 등이 명시적 첨가가 없을 경우와 달라진다고 할 때, 달라지는 만큼을 협의 의 금융안정 기능으로 간주하는 것이다. 중앙은행은 경제 전반의 유동 성을 조절하는 통화정책을 수행하는 외에도, 최종대부자로서 독점적인 발권력을 동원하여 시스템 위기에 신속하고 효과적으로 대응할 능력 을 보유하고 있으며, 또한 금융안정의 핵심요소의 하나인 지급결제제 도의 안전성을 유지할 책임이 있다. 셋째, ‘거시건전성감독업무’란 그 간 감독기구가 수행해오던 건전성감독업무를 시스템 전체를 보는 거 시적 관점을 반영하여 추진하는 것을 말하며 감독기구 차원에서 수행 하는 조기경보 및 모니터링 기능까지를 포함한다. 즉 감독기구가 그간 에는 기본적으로 개별 금융기관에 대한 미시건전성감독 기능을 수행 해 왔으나, 이제부터는 금융안정 목적을 달성하기 위해서 경기변동의 증폭과정과 경제주체들 간의 상호연계성 등 그간 대체로 소홀히 취급 했던 시스템적 관점을 건전성 감독수단의 운영에 반영하는 방법이다.
경기대응적(counter-cyclical) 자본금 규제와 동태적 대손충당금 제도 등 이 비근한 예가 된다. 그간 감독과 검사업무에서 개별 금융회사의 건 전경영 유도를 일차적 목적으로 추진하던 것과는 달리 금융기관들의 개별적 행위가 타 금융기관, 고객 더 나아가서 전체 경제에 미치는 영 향을 우선적으로 고려하는 쪽으로 방향전환이 불가피한데 시스템리스 크 예방 차원에서 바람직해 보인다.
한편, 거시건전성정책에 대응하는 개념으로 미시건전성정책이 제시 되고 있다. 이 부분을 다시 미시건전성감독, 영업행위규제 및 소비자 보호로 구분한다. 이중에서 미시건전성감독은 위에서 언급한 거시건전 성감독과 수단 및 실행과 정을 공유한다는 점에서 주목받을 만하다.
미시건전성감독은 거시건전성감독의 활성화에도 불구하고 금융기관의 건전경영 및 더 나아가서 금융시스템 안정에 기여하는 바 큰 것으로 평가되는데, 이는 개별 금융기관에 대한 건전성감독, 임점검사, 제재
제 3 장 금융위기 이후의 출구전략과 금융시장안정화
등 일련의 수단이 도덕적 해이를 효과적으로 억제함으로써 건전성 감 독 업무 실효성 제고에 핵심적 역할을 담당하기 때문이다. 뿐만 아니 라 미시건전성감독은 시장과 금융기관의 귀중한 현장정보를 얻을 수 있는 통로를 제공하는데, 이러한 정보가 감독기구 내에서 그리고 감독 시스템 전반에 걸쳐서 원활하게 소통되는 것은 미시건전성정책은 물 론 금융안정목적 달성을 위해서도 매우 중요한 것으로 평가된다. 전통 적 건전성감독 수단으로 사용되는 BIS 자기자본규제, 조달규제, 유동 성규제 및 회계제도 등이 금융기관의 건전성을 담보하여 시스템리스 크 예방에 기여하는 부분도 있다. 또한 감독정책 운영에서 자의성 (discretion)을 완전히 배제하기 어렵다는 거시건전성감독의 약점을 보 완하고 견제하는 역할을 하기도 한다. 미시건전성정책의 다른 요소로 영업행위규제와 소비자보호가 있는데, 양자는 상호 밀접한 연관성을 지니는 것으로 이해된다. 우선 시장구조 개선과 불공정거래 억제 그리 고 공정한 금융거래관행 확립 등을 목적으로 하는 경쟁촉진 규제가 있고, 약관제도, 공시제도 및 공정한 정보 이용 등을 통해 금융기관과 고객간에 존재하는 정보의 비대칭성 문제를 해소하기 위한 규제도 있 다. 이들은 결국 금융기관의 건전한 영업행위를 통해 경영 효율성을 달성하고 더 나아가서 금융소비자를 보호하려는 취지이다. 이번 위기 를 겪으면서 미국과 영국 등을 위시해서 금융소비자 보호기능의 강화 에 대한 요구가 높아지고 있는데, 이러한 현상은 투자자들의 펀드가 반쪽이 되고 KIKO 옵션 사태로 중소기업 파산을 경험한 우리나라도 예외가 아니다. 다만 대응방안 모색에서 신중을 기할 필요는 있는데, 소비자 보호란 금융기관 건전경영의 전제가 되는 것이므로 두 기능을 조직 분리하는 것은 규모의 비경제와 중복의 비효율이 우려되기 때문 이다. 따라서 기구 신설을 고려하기에 앞서 기능 활성화 노력이 필요 해 보인다. 이를 위해 감독기구는 개별 금융회사의 민원 분쟁 발생