본 연구에서는 북한의 개혁․개방에 관한 선행연구들과 북한의 산업인프라 개 발과 관련한 선행연구들의 주요 결과들을 참조하였다. 북한의 개혁․개방 및 경 제개발과 관련한 최근의 주요 연구로서는 한국개발연구원의 ‘북한경제 발전전략 의 모색(2002)’이 있다. 이 연구는 남한의 시각보다는 ‘제3국 컨설턴트’ 의 시각에 서 경제 발전의 비전으로서 ‘경제강국의 건설’을 제시하였고, 이를 위한 경제발전 전략으로서 점진적인 개혁과 개방의 추진을 전제로 한 ‘섬-본토 특성화 전략’을 제시하였다. 섬이라는 특구의 시장경제와 본토라는 나머지 지역의 계획경제의 병행발전을 모색하고 있다는 측면에서 이 연구는 북한측의 수용 가능성을 최우 선적으로 고려한 경제발전 전략을 제시하려고 노력하였다.
북한의 경제체제 특성에 대한 분석을 토대로 개혁․개방의 가능성을 전망한 연구로서는 동국대학교 박순성 교수의 ‘북한 경제와 한반도 통일(2002)’이 있다.
이 연구에서는 최근 북한이 실시한 경제관리개선조치가 개혁과 개방의 흐름 속 에서 이해될 필요가 있으며, 이러한 북한의 실험이 성공을 거둘 수 있도록 남한 과 국제사회의 지원이 필요함을 지적하고 있다. 북한의 경제정책 및 산업정책과 관련한 최근의 주요 연구로서는 양문수 교수의 ‘북한경제의 구조(2001)’, 김연철 교수의 ‘북한의 산업화와 경제정책(2001)’ 등이 있다. ‘북한경제의 구조(2001)’는 북한경제의 침체 원인을 구조적으로 분석하면서, 어떻게 북한의 ‘경제개발 메커 니즘’이 ‘경제침체 메커니즘’으로 전이되었는지를 설명하고 있다. 북한 경제침체 의 주요 요인을 주로 외적인 요인들에서 찾는 기존 연구들에 비해, 이 연구는 개 혁과 개방 등 국면교체의 시도가 부재하였던 것에 주목하고 있다. ‘북한의 산업
화와 경제정책(2001)’는 북한의 산업화 과정을 정치체제와의 연관성 속에 분석하 면서 현재 북한 경제가 맞고 있는 경제위기의 구조적 문제를 지적하고 있다. 특 히 이 연구에서는 농업정책의 자유화, 공업생산재시장의 경쟁원리 도입, 국영기 업의 개혁 등 향후 북한의 경제개혁 전략을 제시하고 있다. 대외경제정책연구원 (편)의 ‘북한경제백서(2002)’에서 조명철 박사는 북한 경제체제의 운영메커니즘 에 대한 설명을 통해 북한 경제의 구조적 문제를 지적하고 있다. 북한의 최근 경 제정책 변화와 향후 전망에 대해서는 오승렬 교수의 ‘북한경제의 변화: 이론과 정책(2002)’이 구체적인 내용을 제시하고 있다. 이 보고서는 최근 북한의 경제정 책 변화를 본격적인 시장화 추진을 위한 정책으로 평가하기는 이르며, 북한이 본 격적이고도 일관된 개혁을 추진할 수 있도록 우리와 국제사회가 여건을 조성할 필요가 있음을 강조하고 있다. 북한의 경제정책 및 개혁․개방과 관련한 선행연 구들은 대체로 북한의 현 경제위기 상황 극복을 위해서는 근본적인 개혁과 개방 이 불가피함을 지적하고 있으며, 개혁․개방 방법에 대해서는 단계적이고도 점 진적인 접근이 불가피 할 것으로 전망하고 있다.
북한의 산업입지 및 인프라 개발과 관련한 주요 연구로서는 국토연구원이 수 행한 ‘통일 후 산업구조 재편 및 입지구상(한국토지공사 1999)’, ‘북한의 권역별 발전구상 연구(2000)’, ‘통일에 대비한 국토개발과 관리 기본구상 연구(1997)’ 외 에 교통개발연구원이 수행한 ‘남북한간 교통물류체계 정비 확충방안(1단계, 2단 계 2001-2002)’, 에너지경제연구원이 수행한 ‘남북통합 에너지수급구조분석 (2002)’, 대외경제정책연구원의 ‘남북통일에 대비한 정보통신정책 협력방안 (2001)’, 한국해양수산개발원의 ‘통일시대를 대비한 한반도 항만개발정책방향 (1998)’, 한국산업은행의 ‘북한산업의 실상과 개발방향(1996)’, 전국경제인연합회 의 ‘통일한국을 향한 남북한 산업지도(2001)’ 등이 있다. 이들 연구들은 대체로 남 북경제의 통합상황을 전제로 북한의 산업입지, 철도, 도로, 에너지, 통신, 항만 부 문의 개발 과제들을 분석하고 우리 정부의 정책과제들을 제시하고 있다. 이 가운 데 ‘통일 후 산업구조 재편 및 입지구상(한국토지공사 1999)’ 연구는 북한의 산업
입지 실태를 심층적으로 분석하고, 통일 후 북한의 산업구조 변화에 대한 전망을 토대로 산업입지 개발 수요를 추정한 연구이다.
또한 중국, 베트남, 구 동독, 동유럽 등 체제전환국의 산업인프라 개발과 관련 한 연구들도 적지 않다. 중국과 베트남의 경제특구 개발과 관련한 주요 연구로서 는 통일연구원의 ‘북한의 경제특구 투자환경 연구: 중국, 베트남과의 비교(1995)’, 대외경제정책연구원의 ‘베트남의 수출가공구 개발정책과 현황(1993)’ 등이 있고 기타 아시아 및 동유럽과 구 동독의 체제전환과 지역개발관련 연구로서는 Stephen Parker 등의 ‘Economies in Transition(1998)’, Grzegorz Gorzelak 등의
‘Integration and Transition in Europe. The economic geography of interaction(2000)’, 독일연방건설청의 ‘Ten Years of Transformation Processes in the Middle of Europe(Informationen zur Raumentwicklung Nr.7/8.2000)’, 구 동독 리자(Riesa)시의 ‘Die Umstrukturierung des Stahl- und Walzwerkes Riesa.
Bilanzen und Perspektiven(1994)’ 등이 있다.
앞에서 살펴본 바와 같이 북한경제의 개혁․개방과 관련된 연구들과 북한의 산업인프라와 관련한 연구들은 많으나, 본 연구는 개혁․개방과 연계된 산업인 프라 개발 과제에 대한 연구로서 차별성을 갖도록 하였다. 통일이나 급격한 체제 전환 상황 하에서의 산업인프라 개발보다는, 북한의 점진적 개혁과 개방을 전제 로 한 산업인프라 개발이라는 점에서 선행연구들과 차별화를 시도하였다. 그리 고 본 연구에서는 남포, 원산, 청진 등 주요 공업도시들을 대상으로 개혁․개방 에 따른 산업인프라 개발의 과제를 구체적으로 검토하였다는 측면에서 보다 실 효성 있는 남북협력정책 수립에 기여할 수 있을 것이다.
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C H A P T E R
개혁․개방과 산업인프라의 변화 -기본 개념과 사례
이 장에서는 북한의 산업인프라 개발 기제(機制)가 개혁․개방에 따라 어떠한 변화를 보이게 될 것인지를 개념적 측면에서 검토하고, 이와 관련된 외국의 산업 인프라 개발 사례를 살펴보고자 한다. 이러한 측면에서 먼저 일반적인 사회주의 계획경제하에서의 산업인프라 개발 기제를 살펴본 후 북한의 산업인프라 개발 기제를 검토하였다.
1. 사회주의 계획경제하에서의 산업인프라 개발 기제
1) 기본 개념
일반적으로 사회주의 계획경제체제하에서는 무엇을 얼마만큼 어떻게 누구를 위해서 생산하고 분배할 것인지 하는 경제의 기본문제가 중앙정부의 계획에 따 라 해결된다.7) 따라서 계획경제하에서의 산업인프라 개발 역시 중앙정부중심의 계획 및 개발구도 하에서 이루어지게 된다. 민간부문이 존재하지 않는 경제체제 의 특성상 산업구조 및 산업입지가 국가에 의해 계획되고 개발되기 때문에 이에
7) 조인석. 경제체제의 제유형 . ｢비교경제체제론｣. 한국비교경제학회. p14.
필요한 인프라의 계획 및 개발도 국가의 책임하에 이루어지는 것이다. 시장경제 하에서는 철도, 도로 등 일부 공공재 성격의 인프라를 정부가 개발하고 산업입지 를 정부가 정책적으로 조성하는 경우도 있지만, 산업입지는 기본적으로 시장의 수요를 반영한 민간기업의 선택에 따라 개발되는 것이 일반적이다. 이러한 측면 에서 계획경제하에서의 산업인프라 개발은 시장경제하에서의 그것과 뚜렷한 차 이를 보이고 있다.
사회주의국가에서는 인프라를 생산과정의 한 요소로 간주하기보다는 생산과 정의 보조 수단에 불과한 것으로 파악하고 있으며, 인프라에 대한 투자비율이 상 대적으로 감소할수록 국민경제 전체의 관점에서 직접생산부문으로의 투자가 증 대할 수 있다고 판단하고 있다. 이 때문에 구조적으로 사회주의 계획경제하에서 는 인프라 개발에 대한 비중이 의도적으로 낮게 조절되고 있다.
2) 북한의 경우
사회주의 계획경제하에서의 산업인프라 개발이 어떻게 이루어지는지를 북한 의 경우를 통해 살펴보도록 한다. 북한의 산업인프라 개발 기제는 기본적으로 북 한의 경제개발 목적과 경제운영 기제에 기반하고 있다고 할 수 있다. 북한의 경 제개발 목적은 군사력의 확보․강화와 경제발전이라 할 수 있다.8) 북한 경제의 운영 기제는 ‘당 정치사업과 경제조직사업의 밀접한 결합’, ‘집체적 지도와 유일 적 지휘의 옳은 배합’, ‘계획의 일원화와 세부화의 철저한 실현’, ‘독립채산제의 올바른 실시’ 등과 같은 북한의 ‘사회주의경제지도관리원칙’에 기반하고 있다. 당 정치사업과 경제조직사업의 밀접한 결합’이란 정치사업을 우선하고 이에 경제사 업을 결합시켜 가야 한다는 것으로서 ‘생산자대중의 열의와 적극성을 조직해내
8) 북한체제의 장기적인 목표가 ‘사회주의 건설’과 ‘체제의 생존’으로 요약될 수 있기 때문이다. 양문수.
2001.「북한경제의 구조-경제개발과 침체의 메커니즘」. 서울대학교 출판부. p69.
기 위해’ 현재 당이 자체의 조직체계를 통해 모든 생산관리기관에 대하여 영향을 미치고 있다.
‘집체적 지도와 유일적 지휘의 옳은 배합’은 당위원회의 집체적 지도 밑에서 경제활동을 위한 행정지휘관(기업소의 경우 지배인)의 지휘가 이루어지도록 한 다는 것을 의미(정치우위의 원칙)하고 있다. 공장 및 기업소는 공장당위원회에 의해 지도되는데, 이 위원회는 당책임비서와 지배인, 3대혁명소조 등이 중요한 역할을 담당하고 있다.
‘계획의 일원화와 세부화의 철저한 실현’에서 계획의 일원화란 국가의 통일적 지도 밑에서 당의 노선과 정책을 관철하도록 계획화사업을 진행시키는 것을 의 미한다. 세부화란 국가 및 기업활동의 세부분에 이르기까지 당의 지도가 구체적 으로 맞물리도록 하는 것을 의미하는데, 북한의 경제체제는 사회주의국가들 중 에서도 가장 중앙집권적인 것으로 알려져 있다. ‘독립채산제의 올바른 실시’란 국 가의 계획과 통제 밑에서 국영기업소의 경영상 독자성을 실현시켜 국가계획의 성과적 수행을 보장하는 것을 의미하는데, 북한에서 독립채산제란 공장 및 기업 소가 중앙계획에 의하여 정부로부터 물자와 자금을 받아 생산활동을 하며 생산 활동에 따르는 지출은 자체의 수입으로 보장하게 함으로써 생산성을 향상시키는 제도이다. 1985년 신년사에서 김일성은 “사회주의 경제건설을 잘하기 위하여서 는 경제지도와 기업관리를 개선하여야” 한다고 하면서, “대안의 사업체계의 요 구대로 정치사업을 확고히 앞세우면서 경제적 공간들을 옳게 이용하여 독립채산 제를 바로 실시함으로써 경제를 과학적으로 합리적으로 관리운영 하여야 한다”
고 말한바 있는데, 이것이 중요한 북한의 경제운영 원칙 가운데 하나가 되고 있 는 것이다.
북한에서 산업인프라 개발은 기본적으로 국가경제의 개발을 위한 수단으로 규 정되고 있기 때문에 북한의 산업인프라 개발 기제는 기본적으로 북한의 경제운 영 기제에 기반할 수밖에 없다. 북한 경제의 운영 기제를 토대로 한 산업인프라 개발 기제는 다음과 같은 특성을 갖고 있다.
첫째, 중앙집중적 계획 및 개발기제라는 특징을 갖고 있다. 정치와 경제의 밀 접한 결합이란 측면에서 당은 산업인프라의 계획 및 개발에서 중심적이고도 결 정적인 영향력을 행사하고 있다. 이에 따라 북한에서는 산업인프라 개발이 정치 적 요구로부터 출발하여 행정․기술적 방법으로 이루어지고 있으며, 이 과정에 서 경제적 합리성보다는 정치적 고려가 우선시 될 수밖에 없는 구도가 고착되어 있다. 형식적으로는 산업인프라 개발이 국가경제 전체를 통제하는 내각의 국가 계획위원회에 의해 계획되고 추진되나, 이 국가계획위원회도 당중앙위원회의 지 도를 받게 되어 있다. 따라서 산업인프라 개발을 위한 실행기관들은 사실상 당 중앙조직과 당 지방조직의 통제하에 놓여있는 것이다. 이에 따라 현재 산업인프 라 개발 및 관리에 있어서는 해당분야의 전문가들보다 당이 절대적인 영향력을 발휘하고 있다.9)
산업입지 개발의 경우 기본적으로 계획당국이 산업입지의 위치와 규모를 계획 하고 있으며, 이에 따른 인프라의 공급계획도 수립하나 실질적인 결정권한은 당 이 장악하고 있다. 산업입지 개발을 위한 모든 자재는 상부(성, 관리국)가 책임을 지고 하부(개발주체)에게 제공하는 ‘중앙집중적 자재공급체계’가 구축되어 있는 등 산업개발을 위한 모든 자금은 국가가 책임을 지고 ‘유일적으로’ 공급하게 되 어 있다. 북한의 산업인프라 개발관련 주요 부처로서는 내각10) 산하에 전기석탄 공업성, 채취공업성, 철도성, 육해운성, 금속기계공업성, 건설건자재공업성, 화학 공업성, 경공업성 등이 있다.
9) 북한의 인프라에 대한 당의 통제력을 잘 보여주고 있는 것 가운데 하나가 바로 통신분야이다. 현재 북한에서 일반 주민이 국제전화를 이용하기 위해서는 노동당(4·13 연락소)의 승인이 필요하고, 국제 위성통신국은 국가안전보위부의 통제를 받고 있다. 정부기관이나 대학 등이 국제전화나 팩스를 이용 하고자 할 경우에도 통신 내용을 미리 서면으로 노동당에 제출해야 한다고 한다. 김유향. 2001. “북한 의 정보통신부문 발전과 정보화: 북한정권에 미치는 영향에 관한 연구”, 통일부 신진연구자 논문.
10) 북한 내각은 33개 부서로 구성되어 있다. 당국가체제인 북한에서는 당이 모든 국가기관과 사회단체 의 지도적 핵심으로서, 모든 정책의 결정과 집행이 철저하게 당의 통제․감독 하에 이루어진다. 중 앙당의 20여 개 부서들은 내각 부서 업무를 분야별로 지도․감독하며, 내각의 성들은 중앙당의 부들 에 비해서 권한과 위상이 낮은 것이 현실이다.