Ⅲ. 선진국의 운용사례 연구
7. 외국사례 연구의 시사점
이상에서 살펴본 바와 같이 재정준칙은 각 국가별로 처한 재정상황, 역사적 배경, 정치적 환경 등에 따라 매우 다양한 형태로 서로 다른 구 속력을 가지고 도입․운용됨으로써, 재정규율 확립․재정수지 개선 등 의 성과 측면에서 매우 큰 차이를 보이고 있다. 이하에서는 이러한 주 요 선진국의 재정준칙 운용사례를 분석한 결과로부터 도출될 수 있는 재정준칙의 도입과 관련한 시사점들을 정리해 보았다.
우선, 앞에서 살펴본 국가들 중 많은 경우 재정위기 또는 재정위기 는 아니더라도 장기간의 재정적자 누적으로 재정상황이 상당히 악화 된 상황에서 재정준칙을 도입하거나 법적 근거는 약하더라도 강한 구 속력을 갖는 재정운용상의 제약을 도입하여 재정규율을 강화하였다.
그러나 재정준칙의 도입에 의한 성과로 어느 정도 재정상황이 호전되 면 재정규율이 약화되는 경향이 발생하여 재정준칙의 강력한 집행이 얼마나 어려운 것인지 단적으로 보여주고 있다. BEA법에 의해 재정 흑자를 시현하였던 2000년 이후의 미국과 마스트리히트 조약에 의한 수렴 여부를 평가하는 기준연도였던 1997년 이후의 많은 EU국가들이 그러하였고, 스웨덴․영국․네덜란드․스위스 등도 최근 경기악화로 인해 재정준칙 준수에 큰 어려움을 겪고 있다. 미국은 재정적자가 다 시 심각해지자 2006년에 종전의 BEA법과 유사한 Spending Control Act of 2004를 제정하기도 했다. 반면, 일본의 경우에는 심각한 재정 상황에도 불구하고 대략적인 재정건전화 목표만 제시하고 있을 뿐 아 직까지 재정준칙의 도입에 의한 강력한 재정조정이 추진되지 못하고 있다.
둘째, 재정준칙은 매우 이해하기 쉽고 모니터링하기가 용이하도록 가능한 한 단순해야 하지만, 단순한 준칙을 너무 획일적․기계적으로 적용할 경우에는 부작용이 발생할 수 있다. 특히 재정준칙을 단순히 사전 예측치를 기준으로만 운용하는 것이 아니라 실적치에도 적용하
는 경우에는 많은 어려움이 수반될 수 있다. 특히 EU외 2003년 사태에 서 보듯이 재정준칙 달성 실패시 제재를 하도록 되어 있을 경우에도 실제적으로 제재하기는 매우 어렵다. EU의 경우 과다재정적자 처리절 차에 대해 매우 자세히 규정하여 각종 예방조치 및 교정조치 수단을 사전에 정해 놓았다 하더라도 각 회원국이 처한 독특한 정책여건 및 경제여건 변동에 따른 재정상황의 변화로 재정준칙을 문자 그대로 집 행하지 못하고 재무각료 이사회의 재량에 맡겨야 하는 사례가 종종 발 생하고 있다. EU 집행위가 2005년 SGP를 개정한 것도 프랑스 및 독 일 사례에서와 같이 SGP 해석상의 재량을 확대할 경우 회원국의 동등 대우․예측가능성․규정준수 등을 축으로 하는 준칙중심시스템(a rules-based system)을 와해시킬 것을 우려하여, 이 보다는 협약 자체 를 개정하여 이를 준수하도록 하는 것이 낫다고 판단하였기 때문이다.
한편, 정책당국의 입장에서 보면 재정이 국민경제에 미치는 영향력이 상당하기 때문에 다른 정책목표를 달성하기 위해 재정준칙의 준수를 일시적으로 포기하는 상황이 발생할 수도 있다.
셋째, 재정준칙에 의한 재정목표의 설정 및 집행과정에서 재정전망 은 매우 신중하고 정확하게 해야 한다. OECD, World Bank, ADB 등 국제기구들도 중기재정전망에 따른 재원배분의 결정이 성장잠재력을 과대평가하는 등의 낙관적인 거시전망으로 인해 재정지출이 증가되었 던 일부 선진국 사례를 들어 이를 경계할 것을 권고하고 있으며, OECD는 예산의 토대가 되는 주요 경제전망의 편차가 가장 큰 재정 위험요소라고 평가하고 있다. 거시경제 및 재정전망 과정이 투명하고 합리적으로 진행되어야 하는데 영국, 캐나다, 네덜란드 등 일부 국가에 서는 제도적 장치를 통해 낙관적인 경제전망 및 재정전망 가능성을 사 전에 차단하고 있다. 한편, 1980년대 후반 영국정부의 낙관적인 재정전 망이 재정악화로 이어졌고 이에 대한 대응책으로 등장하였던 공공투 자 감축은 이후 영국경제의 낮은 생산성을 초래하여 다시 재정이 악화 되는 악순환을 낳게 되었다. 앞에서도 언급하였듯이 정책입안자들은
재정상태의 예측에 있어 불확실성이 있음을 인식하고 재정전망을 신 중하게 접근하여야 하며, 경기변동에 따른 재정조절과 불확실성에 대 비하여 예산여유분을 확보할 필요도 있다. 스웨덴의 예산여유분 (margin, 영국의 DEL reserve 및 AUE margin, 캐나다의 contingency reserve 및 economic prudence 등이 대표적인 예이며, 스위스의 fictional account, EU의 minimum benchmark도 비슷한 취지에서 도 입되었다.
넷째, 재정준칙을 통해 재정수지 또는 국가채무 수준 등 재정목표를 달성하고자 할 때에는 지출한도를 부여하는 등 재정지출 자체에 대한 조정이 수반되지 않을 경우 재정건전화 피로현상이 발생하는 등 재정 목표의 지속적 달성이 어려워질 수 있다. 미국의 재정지출에 상한을 정하는 BEA법을 도입하게 만들었던 재정수지 목표에 의한 GRH법이 그러했으며, 1997년 마스트리히트 조약의 수렴요건을 충족한 이후의 일부 EU 국가들이 그랬다. 스웨덴의 사례에서도 볼 수 있듯이 재정지 출에 대한 한도설정은 재정수지 개선이라는 목표 이외에 일시적으로 재정수입이 증가할 경우 이를 재원으로 한 재정지출 확대 관행을 차감 함으로써 재정규모 자체를 축소하고자 하는 의도도 포함되어 있다. 영 국의 사례를 보면, 과거 재량적인 재정정책이 경기를 안정화시키기는 커녕 오히려 경제불안을 초래하는 요인으로 작용하였다는 반성으로 재정의 경기 안정화 기능은 세입측면에서의 자동안정화 장치가 충분 히 작동하도록 허용하는 것으로 제한하는 DEL 및 AME와 함께 the Golden rule이 도입된 것이다.
다섯째, 재정준칙에 의한 재정운용에 있어서 책임성(accountability) 못지않게 투명성(transparency)도 매우 중요하기 때문에 재정준칙의 준수 여부를 모니터링하고 평가하는 시스템이 잘 구축되어 있어야 한 다. 이를 위해서는 정부의 범위, 회계기준 등 재정통계가 국제적 기준 (global standard)에 의해 작성되고 장기적으로 공표되어야 하며, 재정 정책당국이 다른 정책당국과 민간 경제주체들과 공식적인 의사소통
수단으로 각종 보고서를 발간하여야 한다. 본 연구의 분석대상인 국가 들이 발간하고 있는 예산서 이외의 재정정책 관련 보고서는 <표 Ⅲ -34>와 같다.
이외에도 재정준칙은 가능한 한 넓은 의미에서의 정부부문을 모두 포괄하여야 하며 행정부만이 아닌 입법부와 긴밀한 협조를 통해 범국 가적인 정책운영의 틀이 되어야 한다. 스웨덴은 중앙정부, 지방정부, 노령연금 모두를 포함한 일반정부 기준으로 재정투자 목표를 설정하 고, 재정지출 한도는 이자를 제외한 중앙정부 지출로 한정하였지만 지 방정부에 대해서는 균형재정의 의무를 부여하여 이를 보완하고 있다.
영국은 공기업을 포함한 재정준칙을 공공부문 전체에 적용하고 있으 며, EU도 재정적자 및 국가채무 한도를 ESA라 불리는 국민계정 기준 에 의한 일반정부를 기준으로 관리하고 있다. 미국도 BEA법 등이 연 방정부에만 적용되지만 주정부의 대부분은 주헌법에 의해 균형재정의 의무를 부여하고 있다. 그러나 스위스 등의 경우에는 전체 지출에서 차지하는 비중이 상대적으로 작은 중앙정부에 대해서만 재정준칙을 적용하고 있어 그 실효성에 의문이 제기되고 있다. 스웨덴, 호주 등은 보다 정확한 재정재원 관리를 위해 최근 발생주의로 정부회계 방식을 전환하였다. 핀란드 등의 재정준칙은 명목기준이 아닌 실질기준(in real term)으로 재정목표를 설정하고 있어 준칙 운용과정에서 가격지 수 또는 단가를 이용하여 명목금액으로 환산시켜 주고 있는데, 이처럼 재정목표를 실질로 설정하기 위해서는 매우 안정적인 물가여건과 정 부당국의 매우 효과적인 물가안정정책을 펼 수 있어야 한다.
국가 보고서 스웨덴 Spring Fiscal Policy Bill
Guideline for central Government Debt Management
영국
Pre-Budget Report(PBR)
Financial Statement and Budget Report(FSBR) Economic and Fiscal Strategy Report(EFSR)
Conduct of Debt Management and the Debt Management
The Cyclically Adjusted and Standardized Budget Measures The Budget and Economic Outlook: An Update
The Cyclically Adjusted and Standardized Budget Measures: Updated Estimates
Fiscal Strategy Statement
Budget Economic and Fiscal Outlook Mid-Year Economic and Fiscal Outlook Final Budget Outcome
Intergenerational Report
Pre-Election Economic and Fiscal Outlook
캐나다
Mid-Year Fiscal Updates Deb Repayment Plan
Final Audited Financial Statements
뉴질랜드
Budget Policy Statement Fiscal Strategy Report
향후 3년간 경제 및 재정전망 수정(update) 보고서 총선 전 update 보고서
Current-Year Fiscal Update
<표 Ⅲ-34> 주요국의 재정정책 관련 보고서
제Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 재정준칙이란 재정수지, 재정지출, 국 가채무 등 총량적인 재정지표에 대한 구체적으로 수치화한 목표를 포 함하는 재정운용의 목표 설정과 더불어 이의 달성을 위한 방안 등을 법제화함으로써 재정정책당국의 재량적 재정운용에 제약을 가하는 재 정운용 방식을 의미한다. 특히 본 연구에서는 외환위기 직후 재정수지 가 급격히 악화되자 제기되었었고
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최근에도 일부 정치권에서 주장 되고 있는 재정건전화를 위한 특별법과 같은 한시적인 재정운용에 대 한 제약이 아니라, 상당히 오랜 기간에 걸쳐 집행되고 준수되어 향후제Ⅱ장에서 살펴본 바와 같이 재정준칙이란 재정수지, 재정지출, 국 가채무 등 총량적인 재정지표에 대한 구체적으로 수치화한 목표를 포 함하는 재정운용의 목표 설정과 더불어 이의 달성을 위한 방안 등을 법제화함으로써 재정정책당국의 재량적 재정운용에 제약을 가하는 재 정운용 방식을 의미한다. 특히 본 연구에서는 외환위기 직후 재정수지 가 급격히 악화되자 제기되었었고