과학기술의 발전은 새로운 주력산업을 창출해 내고 국가경쟁력 의 향상을 통해 국민의 삶의 질을 개선시킨다. 그 동안 과학기술 의 중요성을 인식하고 연구개발투자의 확대 등 지속적인 노력을 해 왔다. 그러나 현시점에서 우리의 과학기술능력이나 혁신시스템 을 평가해 본다면 결코 만족스러운 수준이 아니며 위기감마저 느 껴진다. 우리 경제는 정부의 각종 지원정책을 통해 자본투입을 증 가시키고 이를 통해 높은 성장률을 달성하여 왔지만, 기술개발 등 생산성의 향상을 통한 성장의 달성에는 소홀하였다. 우리나라는 1960년대 이후 선진국의 기술을 도입하고 효과적으로 소화․개량 하여 압축성장에 성공한 대표적인 국가로 꼽히지만, 양적 경제성 장의 한계, 고비용․비효율 경제구조 그리고 산업의 구조적 경쟁 력 약화로 금융위기를 겪게 되었다. 우리의 기술수준은 일부 분야 를 제외하면 아직도 외국기술의 응용을 통한 상품화 수준에 머물 러 있고, 세계적인 핵심․원천기술을 확보하지 못한 상태에 있다.
더구나 우리나라 경제는 최근 중국 등 후발개도국의 추격을 받 는 한편 첨단기술제품은 선진국과 경쟁을 해야 하는「넛크래커」
상태에 놓여 있다. 최근 선진국들은 지식이나 기술을 기반으로 하 여 경제성장을 추구하는 방향으로 나가고 있다. 선진국의 기술개 발을 따라가지 못하는 상황에서 중국과 동남아시아 국가의 저임 금을 무기로 한 추격을 허용한다면 한국경제의 장래는 매우 어둡 다. 중국은 이미 전통산업의 개조와 첨단기술산업의 육성을 함께 하는 산업정책을 추진하고 있다. 향후 선진국과 선진국간, 선진국 과 신흥산업국가간에 치열한 경쟁이 예상된다. 이러한 경쟁을 슬 기롭게 극복하기 위해서는 기술개발을 통한 성장전략으로 정책기 조를 바꾸고 이를 달성하기 위한 노력을 게을리해서는 안된다. 기 술축적 없이는 자본의 한계생산성은 결국 하락할 수밖에 없기 때
112 모두 잘사는 나라 만드는 길(Ⅳ)-산업․노동․교육 등 분야의 제도개혁 방안
문에 기술개발 없이 단순히 자본축적을 통해 지속적인 성장을 달 성할 수 없다. 우리나라도 기술혁신을 통한 경제성장을 달성하려 는 노력이 없었던 것은 아니다. 1980년대초부터 기술혁신 주도의 성장방식을 정책방향의 하나로 채택한 바 있지만 그 실천은 매우 더뎠던 것이 사실이다. 지금까지의 기술혁신은 설비투자 확대과정 에서 자본재수입 등을 통한 상업화기술 체득위주로 이루어졌으나, 향후에도 이러한 방식으로 경쟁력을 유지하기는 어려우며 핵심기 술에 대한 연구개발투자와 기술개발로 경쟁력을 향상시키려는 노 력이 필요하다.
한국경제가 지속적인 경제성장을 달성하기 위해서는 기술혁신 을 가속화하고 기존성장패턴에서 탈피하여 기술․지식집약적인 산업구조로 전환해야 한다는 주장이 공감을 얻고 있다. 따라서 우 리나라 국가기술혁신체제National Innovation System(NIS)가 가지는 장 단점을 체계적으로 분석하고 이를 통해 새로운 국가기술혁신체제 를 구축하는 것은 이 시점에서 매우 중요한 일이라 할 수 있다.1) 새로운 국가기술혁신체제 구축을 통해서 과학기술투자의 효율성 을 제고함은 물론 전반적인 기술혁신역량을 강화할 수 있고 이를 통해 향후 우리 경제의 새로운 성장원천을 발굴할 수 있을 것이 다. 더구나 지식기반사회에서는 지금까지와는 다른 새로운 국가기 술혁신체제를 요구하고 있다. 본고는 국가기술혁신체제의 의미와 함께 과학기술기본법의 내용을 분석하고 과학기술정책의 문제점 과 해결방안을 법적․제도적 차원에서 분석한다. 본고의 구성은 다음과 같다. 본고는 제I절의 서론에 이어 제II절에서는 국가기술 혁신체제의 의미와 구축현황과 국가기술혁신체제의 내용을 포함 하고 있는 과학기술기본법의 주요내용을 검토한다. 과학기술정책 의 문제점으로 연구개발투자와 교육투자의 비효율성, 고급과학기
1) 우리나라의 지식과 기술생성 메커니즘을 국가기술혁신체제의 관점에서 분석한 대 표적인 연구로는 Suh(2000), 벨기에에 대해서는 Capron and Meeusen(2000)을 참조.
제2장 과학기술의 발전 113
술인력의 부족문제, 기초투자부족, 연구개발기관간의 연구자원 교 류미흡, 외국인투자와 국제기술이전의 미비, 산업재산권 처리의 질적인 수준문제를 검토한다. 제III절에서는 창조적인 기술혁신을 위한 과학기술정책의 과제를 논의한다. 이를 위해서는 우선 창조 적인 기초연구 확대와 인력양성이 필요하다는 점을 지적하였다.
또한 직접투자유치의 확대와 기술이전 촉진, 정부출연연구소의 역 할 재정립과 산학협력, 산업재산권의 처리와 처리 효율화 및 민간 기업의 기술혁신 촉진, 과학기술정책 종합조정 체제구축이 필요함 을 지적하였다.
II. 과학기술정책의 현황과 문제점
1. 국가기술혁신체제의 구축
2001년초 우리나라 과학기술정책의 기본이 될 ｢과학기술기본법｣
이 제정되었다. 이 법의 제정은 과학기술 발전의 이념과 정책기조 를 공고히 하고 국가발전에 기여할 국가기술혁신체제를 구축하는 기틀을 마련하는 데 중점을 둔 것으로 ‘국가기술혁신체제의 구축’
을 규정하고 있다는 점에서 이전의 ｢과학기술혁신을위한특별법｣과 구별된다.2) 국가기술혁신체제의 구축은 지식의 창출, 유통, 활용 이 경제성장과 경쟁력의 원천이 되는 지식기반사회knowledge-based
2) 과학기술기본법 제6조는 국가과학기술혁신체제의 구축을 규정하고 있다. 첫째로 정 부는 기업, 대학, 정부가 출연하는 연구기관 및 국․공립 연구기관이 지식기반경제 사회에 부응하는 과학기술을 혁신하기 위한 활동을 적극 수행할 수 있도록 효과적 인 국가과학기술혁신체제를 구축하여야 한다. 둘째로 정부는 제1항의 규정에 따른 국가과학기술혁신체제를 구축하기 위한 환경과 기반을 만들어야 하고, 기업․대 학․연구기관 또는 그 구성원들이 서로 인력․지식․정보 등을 원활하게 교류․연 계 및 공유할 수 있도록 필요한 지원시책을 세우고 추진하여야 한다.
114 모두 잘사는 나라 만드는 길(Ⅳ)-산업․노동․교육 등 분야의 제도개혁 방안 society를 대비하여 포함된 것으로 평가된다. 지식기반사회에서는 기술혁신 활동이 효과적으로 이루어지도록 하는 새로운 국가기술 혁신체제의 구축이 필요하다. 국가과학기술혁신체제는 기술혁신을 달성하는 것과 관련된 제반체제의 국가적 특성을 이해하고 국가적 차원에서 이를 효과적으로 관리하기 위한 목적으로 사용되어 왔으 며 여러 학자들에 의해 다양하게 정의되고 있다.
Freeman(1987)은 “새로운 기술을 창출, 도입, 개량, 확산하는 공 공부문과 민간부문 내의 조직들의 네트워크”로 국가기술혁신체제 를 정의한 바 있다. 그는 일본과 독일에서 기술혁신이 활발하게 일어나고 이를 성공적으로 경제성장에 연계시킬 수 있었던 것은 기술혁신과 관련된 제도의 발전이 선행적으로 이루어졌기 때문이 라고 지적하였다. Lundvall(1992)은 “새롭고 경제적으로 유용한 지 식의 생산, 확산 및 사용에 있어서 상호작용하는 요소와 관계”로 정의하였으며, 이들 관련 조직과 제도들간의 상호작용과 학습이 국가기술혁신체제의 성과를 결정한다고 하였다. Nelson(1993)은 국가기술혁신체제를 “일국의 기업들의 기술혁신의 성과에 영향을 미치면서 주된 역할을 수행하는 조직체들의 집합”으로 정의하였 다. Patel and Paritt(1994)는 “일국 내의 기술학습률과 방향을 결 정하는 국가제도, 그 인센티브구조 및 핵심역량”으로 정의하였 다.3)
국가기술혁신체제론의 관점에서 볼 때, 기술혁신이란 행위자들 과 제도들간의 복잡한 상호작용의 결과이다. 기술변화는 선형적인 과정을 통해 일어나는 것이 아니라 이러한 시스템 내에서 피드백 과정을 통해 발생한다. 또한 기업의 혁신성과는 기업내부의 기술 적, 경제적 효율성뿐만 아니라 그 기업이 속한 산업과 전후방산업 의 특성, 국가전체의 제도적 구조에도 많은 영향을 받는다는 사실
3) 국가기술혁신체제의 정의는 OECD(1997)를 재인용.
제2장 과학기술의 발전 115
에 주목하고 있다. 국가기술혁신체제는 기술혁신의 핵심주체인 기 업이 중심이 되고, 기술과 지식을 창출하고 공급하는 대학과 정부 연구기관, 기술혁신에 대한 지원과 규제를 담당하는 정부, 과학기 술정보망 등 과학기술하부구조, 기술혁신과 직․간접적으로 관련 된 제도와 환경 그리고 이들 제반 구성요소간의 상호작용 등으로 구성되어 있다. 또한 통신시스템을 포함한 하부구조, 질높은 인적 자원을 공급하는 교육 및 훈련시스템, 장기의 위험자본을 공급하 는 금융시스템 등은 기술혁신의 성과를 결정하는 데 중요한 영향 을 미친다. 따라서 국가기술혁신체제 구축의 실효성은 기업, 대학, 연구소 등 기술혁신주체가 얼마나 새로운 지식을 창출하고 그러 한 지식을 공유하고 효과적으로 확산하며 기업이 그러한 지식을 활용하여 경쟁력이 있는 제품을 얼마나 생산하는가에 달려 있다.
국가기술혁신체제를 어떻게 구축해야 할 것인가 하는 문제가 과학기술정책의 주요한 문제로 등장하고 있다. 국가기술혁신체제 의 역량강화를 위한 정책기조는 이미「2025년을 향한 과학기술발 전 장기비전」에서 논의된 바 있다. 이에 따르면 정부주도 개발중 심의 기술혁신체제에서 민간주도 확산중심의 혁신체제로의 전환, 연구개발투자의 지속적인 확대와 효율적인 투자배분전략으로 전 환, 국내완결형 연구개발체제에서 글로벌 네트워킹형 연구개발체 제로 전환, 선진기술의 모방단계에서 벗어나 신산업의 창출이 가 능하도록 장기적인 시장창출형 혁신정책 추구, 과학기술이 주도하 는 국가경영체제 확립이 필요하다는 점을 지적하고 있다.4) 이 같 은 논의는 최근 제정된 과학기술기본법에 반영되어 있다.5)
4) 과학기술처 외(1999) 참조.
5) 지금까지 우리나라의 과학기술기반을 구축하고 기술개발을 지원해 왔던 모법은 1967년에 제정된 ‘과학기술진흥법’으로서 새로운 기술환경변화에 따른 과학기술발 전전략을 뒷받침하는 데는 한계가 있었으며 1997년에 제정된 ‘과학기술혁신을 위 한 특별법’은 2002년 6월까지의 한시법으로서 대체입법이 불가피한 상황이었다.
이에 따라 2001년 1월 ‘과학기술기본법’ 제정을 하기에 이르렀다. 과학기술기본법