서 론 - 15-07 배출권거래제도와 환경세의 조화방안

대부분의 기후 과학자들은 기후변화의 주요 원인을 온실가스 배출로 보고 있다(USGCRP, 2009, p. 14; Stern, 2007, pp. 3-23). [그림Ⅰ-1]에서 제시한 것처럼, 온실가스의 대부분을 차지하고 있는 이산화탄소의 집중도는 1970년 대 이후부터 빠르게 증가하고 있고, 이러한 추세는 평균 지구 온도와 유사 하게 나타난다. 최근 기후변화로 인한 자연재해 현상(예: 태풍, 가뭄, 혹한, 홍수, 폭설 등)이 전 세계적으로 빈번하게 관측되고 있다. Stern(2007, pp.

65-103)은 평균 지구 온도가 현재 추세를 따를 경우 향후 50년 이내에 섭씨 2~3℃ 증가하고, 이로 인해 자연재해가 더 빈번히 발생할 것으로 예측하였다.

이와 관련하여 2010년 칸쿤 기후변화총회(Cancun Climate Conference)에 참석한 세계정상들은 산업혁명 이전의 지구온도 대비 상승온도를 2℃ 이하로 억제할 필요성이 있음을 인정하였으며, 유넵(United Nations Environment Programme, UNEP)은 매년 이를 달성하기 위한 온실가스 배출량 수준과 각 국의 온실가스 감축노력을 반영하여 추정한 온실가스 배출량 수준 간의 차 이를 추정하고 이 차이를 줄이기 위한 방안들에 대해 지속적으로 논의하고 있다(UNEP, 2014, pp. 1-47).

[그림 Ⅰ-1] 평균 지구온도와 이산화탄소 집중도

(Average Global Temperature and Atmospheric Carbon Dioxide), 1880~2013

자료: Earth Policy Institute, http://www.earth-policy.org/indicators/C51 (검색일자: 2015. 08. 12)

우리나라는 1인당 및 GDP당 이산화탄소 배출량이 OECD 국가 중 7번째 로 높은 국가로서 온실가스 다배출 국가에 속한다. 우리나라는 온실가스 감 축에 대한 국제적 책임을 가지고 온실가스 감축목표를 2020년 온실가스 배 출전망치(Business As Usual, BAU)의 30%로 확정하고 국제사회에 공언하였 다. 2020년 온실가스 배출전망치(BAU)는 7억 7,610만톤CO2eq이기 때문에, 목표 배출량은 5억 4,300만톤CO2eq으로 산출된다(관계부처 합동 보도자료, 2014, p. 10).

[그림 Ⅰ-2]에 제시한 온실가스 순배출량 증가추세를 감안할 때 온실가스 배출전망치의 30%를 달성하는 것은 쉽지 않아 보인다. 최근에 정부는 새로 운 온실가스 감축목표를 2030년 온실가스 배출전망치 대비 37%로 제시하였 다(환경부 보도자료, 2015, p.1). 2030년 온실가스 배출전망치는 8억 5,060만 톤CO2eq이므로, 온실가스 목표배출량은 5억 3,588만톤CO2eq로 산출된다(환 경부 보도자료, 2015, p.4). 이는 앞서 제시된 2020년 온실가스 목표배출량 보다 1.3% 낮은 수준이다. 따라서 2030년 온실가스 목표배출량은 2020년의

경우와 거의 유사한 수준으로 볼 수 있다. 이는 정부가 2020년 감축목표량 을 달성하지 못할 것을 간접적으로 인정한 것으로 사료된다.

300400500600700순배출량

1990 1995 2000 2005 2010

1990 1995 연도 2005 2010

연도 2000

[그림 Ⅰ-2] 온실가스 순배출량 추이(LULUCF 배제)

(단위: 백만톤CO2eq)

주: LULUCF는 기후변화협약상의 “토지이용, 토지이용변화 및 임업(Land Use-Land Use Change and Forestry)”을 의미함

자료: 온실가스종합정보센터, ｢2012년 국가 온실가스 배출량｣, 2014a

온실가스 감축목표를 달성하기 위해서는 다각적 측면에서 정책적 노력이 필요하다. 특히 기존의 제도적 틀을 유지하면서 온실가스 감축목표를 달성 하기는 쉽지 않다. 그 이유는 기존의 제도적 틀 안에서는 경제주체들이 에 너지 사용으로 인한 음(-)의 외부성(예: 지구온난화, 교통 혼잡 등)을 ‘비용’

으로 인식하지 못한 것으로 판단되기 때문이다. 이런 경우, 경제주체들은 적 정수준 이상으로 에너지를 사용하게 되고 이는 결국 온실가스 배출 증가를 초래한다. 온실가스 배출을 감축하기 위해서는 친환경적이면서 경제성장도 도모할 수 있는 새로운 제도적 틀을 고안해야 할 필요성이 있다. 친환경적 인 정책 환경을 조성한다는 것은 결국 온실가스의 대부분을 차지하고 있는 이산화탄소에 가격을 부여하여 경제주체의 합리적인 에너지소비를 유도한다

는 것을 의미한다. 다시 말해, 경제주체는 탄소배출에 대한 대가로 부담금을 지불해야 하고, 이를 통해 경제주체가 탄소배출로 인한 사회적 피해를 ‘비용’

으로 인식하게 되면, 결국 사회적인 관점에서 합리적인 에너지 소비로 이어 지게 될 것이다.

하지만 탄소에 가격을 부여함으로써 부작용을 초래할 수도 있다. 예컨대, 탄소배출에 대한 기업들의 부담이 증가할수록 기업 경쟁력은 약화되고 이는 산업경쟁력 약화로 이어질 가능성이 높다. 온실가스 다배출 산업일수록 경 제성장의 핵심역할을 담당하는 경우가 많기 때문에 탄소배출에 대한 부담 증가는 (적어도 단기적으로) 경제성장에 타격을 줄 수 있다. 따라서 온실가 스 감축과 더불어 새로운 신성장동력이 필요하다.

에너지와 관련된 신성장동력으로 가장 주목받고 있는 것은 신재생에너지 다. 신재생에너지는 탄소를 배출하지 않기 때문에 신재생에너지가 화석연료 를 대체하게 된다면 온실가스 감축에 중요한 역할을 할 것이다. 예를 들어, 발전부문에서 전력을 안정적으로 생산하는 데 사용되는 화석연료가 신재생 에너지로 대체된다면 온실가스 배출은 크게 감소할 것이다. 신성장동력의 다른 하나는 저탄소기술개발, 연료대체 기술, 에너지 저장기술, 에너지 절약 기술 등과 관련된 친환경기술 산업이다. 기업들이 저탄소기술개발 등에 적 극적으로 ‘녹색자본’을 투입한다면, 이로 인해 온실가스 배출의 감축뿐만 아 니라 친환경기술 산업이 육성되어 ‘녹색성장엔진’이 가동될 것이다.

신재생에너지와 저탄소기술개발 등을 위한 정책 환경을 조성하기 위한 가 장 기본적인 방법은 화석연료 등을 사용하는 경제주체에게 탄소배출에 대한 경제적 부담을 부여하는 것이다. 이를 위한 정책적 수단은 크게 직접규제 성격을 가진 수단과 시장에 기반을 둔 경제적 유인수단으로 구분된다. 전자 의 예로 목표관리제를 들 수 있고 후자의 예로 탄소세와 배출권거래제를 들 수 있다. 주요국들은 하나의 정책만을 사용하는 것이 아니라 두 개 이상의 정책을 상호보완적으로 사용하는 경우가 많다. 그 이유는 하나의 정책수단 으로는 다양한 정책목표를 달성할 수 없기 때문인 것으로 보인다.

온실가스 감축목표를 달성하기 위해 우리나라는 배출권거래제를 핵심 정

책수단으로 삼고 있다. 하지만 온실가스 감축에 대한 국제적 책임을 이행하 기 위해서는 다른 주요국들과 마찬가지로 추가적인 제도적 노력이 필요한 시점이다. 우리나라의 환경에너지세제는 석유류 중심으로 운영되고 있으며, 이산화탄소 배출에 큰 비중을 차지하고 있는 석탄과 전력에는 아직 과세가 제대로 이루어지지 않고 있다. 이는 김지영·김승래(2011, pp. 27~46)에서 지 적된 바와 같이 우리나라 환경에너지세제가 사회적 피해비용을 제대로 반영 하고 있지 않음을 시사한다. 2014년 7월부터 발전용 유연탄에 과세를 시작 한 것은 바람직한 세제개편이었으나, 사회적 피해비용을 에너지 가격체계에 제대로 반영한다는 측면에서 여전히 석탄에 대한 과세베이스를 확대할 필요 성이 있다. 따라서 온실가스를 감축하고 합리적인 에너지 소비를 유도하기 위해 석탄과 전력을 중심으로 환경세 도입을 고려해 볼 수 있다.

하지만 환경세를 다른 제도들과의 연관성을 고려하지 않고 무분별하게 도 입할 경우에는 정책의 실효성이 저하되고 산업경쟁력에도 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 따라서 본 연구의 목적은 배출권거래제하에서 환경세의 바람 직한 도입방안을 살펴보는 데 있다. 환경세의 도입은 배출권거래제와 마찬 가지로 온실가스 감축에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 그뿐만 아니라 환경 세는 탄소에 가격을 부과하는 것으로 에너지에 대한 합리적인 소비를 유도 할 수 있다. 배출권거래제를 통해 가정부문 등의 합리적인 에너지 소비를 유도하는 것에는 한계가 존재하기 때문에 환경세가 배출권거래제를 보완하 는 기능을 가질 수 있다. 따라서 배출권거래제와 환경세의 정책혼합(policy mix)이 바람직한 방향으로 이루어질 경우에는 온실가스를 효율적으로 감축 하는데 중요한 역할을 담당할 것이다.

본 연구는 배출권거래제와 환경세의 바람직한 정책혼합을 분석하기 위해, (1) 해외사례 분석과 (2) 이론모형분석을 통한 환경세율 추정분석을 수행하 였다. 유럽 선진국들은 다양한 정책수단을 가지고 기후변화에 적극적으로 대응하고 있다. 그중에서도 본 연구는 유럽의 온실가스 배출 총량에서 차지 하는 비중이 큰 영국과 독일을 중심으로 살펴본다. 영국과 독일은 유럽 배 출권거래제하에서 온실가스 저감 및 에너지 효율화 개선 등을 정책목적으로

삼고 자국의 상황에 맞게 환경세를 도입하였다. 또한, 최근 영국과 독일의 온실가스 배출량이 하락 추세에 있어, 온실가스 감축을 위한 다각적인 정책 노력이 효과를 거두고 있는 것으로 보인다. 따라서 본 연구는 영국과 독일 이 배출권거래제하에서 어떻게 환경세를 도입·운영하고 있는지 살펴보고 이 를 토대로 우리나라 실정에 맞는 환경세 도입 방안을 살펴본다.

또한 환경세를 도입할 때 가장 중요한 요소 중 하나는 환경세율의 수준이 다. 일반적으로 배출권 가격이 탄소 가격이기 때문에 환경세율의 좋은 벤치 마킹은 배출권 가격이다. 현재 우리나라의 적정수준의 배출권 가격을 추정 한 연구는 없다. 따라서 본 연구는 (1) 이론적 모형을 구축하고, 이를 토대 로 적정수준의 배출권 가격을 추정하고, (2) 추정된 배출권 가격과 실제 배 출권 가격 간의 차이가 어느 정도 수준인지 살펴본다. 적정수준 배출권 가

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