1) 집적지역의 재정비 정책
산업집적은 대개 도시지역 내에서 나타난다. 따라서 집적지역에 대한 정책적 관심 역시 도시 정책적적 측면에서의 접근이 많은 비중을 차지하여 왔다. 도시 정책적 측면에서의 집적지역에 대한 관심은 지대 경쟁론적인 시각을 강조하는 경향이 있다. 즉, 기능간의 지대경쟁이라는 측면에서 도시내 토지이용의 최적화 를 추구하며, 이러한 관점에서 공업지역의 재정비를 강조한다7).
그러나 도시 재정비적 관점에서의 접근은 대개 쇠퇴화거나 황폐화된 공업지역 을 중심으로 이루어졌으며, 산업활동이 이루어지고 있는 산업집적지역을 대상으 로 이러한 정책적 접근이 사용된 사례는 찾아보기 어렵다. 실제로 도시내 공업지 역의 재정비와 관련하여 비교적 널리 알려지고 있는 영국의 기업유치지구나 도 시개발공사(UDC)의 경우 기존 공업이 쇠퇴한 지역의 재개발에 관심을 두기 때 문에 산업집적지역에 대한 접근이라기보다는 이전적지에 대한 재정비나 브라운 필드(Brownfield) 재개발에 대한 접근과 유사하다.8) 다만 일본의 경우 우리나라 와 유사하게, 도시 환경정비 측면에서 다양한 방식의 도시 재정비를 추진하였 다9). 특히 일본의 경우 공해공장 및 주공혼재 지역의 재정비라는 측면에서 집적 지역에 대한 도시정책 및 재정비 정책을 사용하여 왔으며, 이러한 정책적 동향은 우리나라의 도시 산업정책에도 중요한 영향을 미친 것으로 보인다.
7) 도시내 산업지역의 재정비와 관련된 기존의 동향은 박영철, 오은주(1996) 참조
8) Brownfield 재개발에 관해서는 최근 OECD에서 자세히 다룬바 있다(http;//www.oecd.org 참조).
9) 이와 관련해서는 笹生仁, 1987, 都市工業の立地環境整備計劃, 學陽書房 참조
<표 2-2> 일본 산업집적지역 활성화 사업의 개요
또, 장기적으로 노후 공장지역의 재개발을 검토하되, 재개발시에는 해당 지역의 토지이용을 가능한 한 입체화로 유도하고 복합용도로 이용하도록 제안하고 있 다. 이와 더불어, 공업지역의 면적을 현수준으로 유지시키는 것을 기본방향으로 하고, 이를 위하여 기존 준공업지역의 해제시에는 해제되는 면적만큼을 대체지 정하여 공업활동 공간을 확보하도록 제시하고 있다.
서울시와는 대조적으로 대구시 도시기본계획(1997-2011)에서는 기존 노후화된 도심의 3개 산업단지(서대구, 제3, 염색)를 점진적으로 주거지역 등으로 용도변 경하여 축소하는 대신에 1995년 편입된 달성군 지역에 위천공단 등을 신규로 지 정하여 일부 공장을 이전하는 계획을 추진하고 있다. 또 광주시 역시 도시내 기 존 산업단지를 지정 해제한후 해당 지역을 상업 및 주거지역 등으로 활용하고자 하는 계획을 추진하고 있다.
2) 지역산업 군집 활성화 정책
산업집적지역에 대한 많은 연구들은 집적지역의 발전과 기업간 네트워 크의 형성이 특정한 역사적‧사회적 환경에 의해 자연발생적으로 생겨났음 을 보여주고 있다. 또 개발도상국의 경우 역시 이와 유사한 자연발생적 산업집적지의 형성이 관찰되고 있다. 그러나 이러한 예에도 불구하고 산 업집적이나 지역 산업군집의 형성이 항상 자연발생적으로 이루어지는 것 만은 아니다. 오히려 많은 경우 집적은 정부의 의도적 노력에 의해 가속 화되고 있다. 이러한 점에서 최근 많은 국가의 정부나 지자체는 집적의 활성화를 위해 다양한 노력을 기울이고 있다.
산업집적지역에 대한 최근의 산업정책적 접근은 지역산업군집(regional industrial cluster) 정책으로 대표된다. 원래 산업군집이란 가치체인에 의해 상호 연관된 산업군을 칭하는 용어로 공간적 속성을 지니지 않는다. 그러나 포터(
Porter)에 의해 사용된 이래 산업군집 정책은 지역산업 정책을 대표하는 개념으 로 사용되고 있다10). 산업군집 정책은 지역산업을 구성하는 기본적인 조건을 상
정한 후, 취약한 부분을 보완하고자 하는 시도이다.
최근 선진국의 산업정책은 국가의 기술경쟁력 강화에 1차적 목표를 두고 국가 와 기업의 경쟁력은 지식의 창출과 확산, 소화․흡수해 나갈 수 있는 능력에 의 해 좌우된다는 전제 하에 이에 대한 지원제도를 정비하는데 중점을 두고 있다(한 국개발연구원, 1998). 지역산업 군집에 대한 중앙정부의 관심은 이러한 큰 틀 내 에서 이루어지며, 구체적으로는 산업 네트워크의 형성을 강조하고 있다. 이는 기 술혁신과 지식의 창출이 수평적․수직적 생산관계와 다양한 외부 기관들의 상호 작용을 통해 이루어진다는 현실을 반영한 결과라고 볼 수 있다. 특히 혁신의 제 고를 위해서는 기업은 물론 경제활동과 직‧간접적으로 관련된 모든 주체들의 상 호작용 및 이들간 적절한 관계를 형성할 필요가 있다고 보고있다. OECD국가들 이 국가혁신체계의 구축에 관심을 집중하는 것은 이러한 인식에 기초를 두고 있으며, 산업집적과 산업클러스터의 형성은 전체로서 국가 혁신체계구축의 한 부분을 차지하는 것이다.
한편 기존 지역 산업정책과 비교할 때 산업클러스터 정책은 특정 요소의 공급 확대보다는 기존 요소간의 조화를 상대적으로 강조한다. 즉, 산업클러스터 정책 은 인력개발이나 연구개발비의 지원 등 요소 투입의 확대보다는 기존 요소들이 정상적인 기능을 발휘하지 못하도록 하는 시스템 오류의 개선에 주안점을 두며, 이러한 점에서 기존의 부문 정책과 차이를 보인다. 산업클러스터 정책이 규제개 혁과 같은 정부실패 및 경제환경에서의 정보실패 개선을 강조하는 것 역시 이러 한 점을 반영한 것이라고 볼 수 있다.
지역산업군집정책은 대도시 산업지역을 신흥 집적지역과 분리된 별도의 개념 으로 간주하지는 않는다. 다만 제조업의 역사적 누적을 통해 형성된 성숙된 지역 으로써 대도시 산업지역의 문제점을 진단하고, 이를 위한 대안적 도구로서 지역 혁신체계의 구축을 강조하고 있을 따름이다.
10) 산업군집의 개념에 대해서는 류승한(1999) 참조
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C H A P T E R
대도시 산업지역의 현황과 구조변화
1. 대도시 산업지역의 선정
1) 산업지역 설정에 관한 기존연구의 동향
산업 집적지 활성화에 대한 세계적 관심 증가에도 불구하고 산업지역이나 집 적지역의 선정에 대한 일반적 기준은 없다. 최근 지역산업클러스터에 대한 관심 이 증대됨에 따라 지역산업클러스터를 확인하고자 하는 노력이 일각에서 제시되 고 있으나, 이들이 제시하는 기준은 지역을 주어진 것으로 보고, 지역 내에서 상 대적으로 특화되거나 경쟁력을 지닌 산업을 선정하는데 주목적을 두고 있기 때 문에 산업지역의 선정 기준에는 부적절하다11).
산업지역을 확인하고자 하는 시도로 가장 널리 알려진 최근의 연구는 이태리 의 산업지구를 대상으로 추진되었다. 특히 소포지(Sforzi, 1990)와 이스타트(Istat, 1996)는 현재 가장 보편적으로 사용되는 산업지구의 선정방법을 제시한 바 있다.
이에 의하면 산업지구의 확인은 크게 두 가지의 단계를 거친다. 먼저, 통근권에
11) 가령, 영국의 경우 산업클러스터에 대한 DTI의 분석자료에서 입지계수와 지역 총고용에서의 점유 율을 지표로 사용하고 있다. 그러나 입지계수와 지역내 고용에서의 점유율 그 자체는 타지역에 대비 한 지역의 산업발전도를 알려주지 못한다.
의한 지방노동시장의 범위를 확인한다. 이태리의 경우 총 784개의 지방노동시장 District Club에서는 Newsletter 1998년 11월호에서 How many industrial clusters are there in Italy? Help us identify them.이란 기사를 게재한 바 있다. 이에 의하면 이태리의 산업지구는 연구자에 따라 65개
하고 도시형 제조업의 비중이 증가함에 따라 공업지역을 곧 중화학 공업이 집중 된 지역으로 간주하기 어렵게 되었다. 이러한 점을 보완하기 위하여 형기주 (1991)는 부가가치의 면적계수와 인구계수, 종업원의 면적계수와 인구계수를 각 시‧군별로 산출하여 이들 4개 계수가 전국 평균을 상회할 경우에 공업화지역으 로 정의하고 있다. 또 이러한 기준에 의해 선정된 지역을 변이할당분석의 결과와 결합하여 분석함으로서 공업화지역을 조기 공업화지역, 공업화 촉진지역, 신공 업화지역 등으로 구분하고 있다14).
형기주의 “공업화 지역” 분류방식은 우리나라의 산업지역을 양적으로 정의하 는데 매우 유용할 수 있다. 그러나 본 연구와 같이 대도시 지역을 대상으로 하는 경우, 대도시 제조업의 대부분이 종업원 5인 미만의 영세기업으로 구성되어 있 고, 이들 종업원 5인 미만의 업체를 통계조사 대상에 포함하고 있는 사업체 기초 통계조사의 경우 광공업통계조사와 달리 부가가치에 대한 항목을 조사하지 않기 때문에 부가가치 지표를 적용하는데는 어려움이 있다.
학계의 연구와 더불어 최근 한국산업단지공단과 산업연구원(2000)에서는 업종 별 전국 고용에서의 점유율과 입지계수를 사용하여 지역별 주요 산업 집적지를 선정하고 있다. 한 지역이 특정산업의 집적지로서 인정받기 위해서는 국가적 차 원에서 산업의 절대규모가 일정수준에 달하여야 하고, 타 산업에 비해 해당산업 의 특화도가 높아야 한다는 점에서 이 구분방식은 타당성이 있다. 그러나 산업연
학계의 연구와 더불어 최근 한국산업단지공단과 산업연구원(2000)에서는 업종 별 전국 고용에서의 점유율과 입지계수를 사용하여 지역별 주요 산업 집적지를 선정하고 있다. 한 지역이 특정산업의 집적지로서 인정받기 위해서는 국가적 차 원에서 산업의 절대규모가 일정수준에 달하여야 하고, 타 산업에 비해 해당산업 의 특화도가 높아야 한다는 점에서 이 구분방식은 타당성이 있다. 그러나 산업연