현대자동차부지, 舊한진CY부지, 호남대학교 쌍촌캠퍼스 부지를 대상으로 ⑴ 사업 개요, ⑵ 협상과정과 내용, ⑶ 공공기여계획, ⑷ 주요 이슈와 쟁점에 대해 분석한 결과 를 정리하면 <표 4-6>과 같다. 이들은 면적이 비슷할 뿐 아니라, 대규모 시설이 이전 하면서 유휴 상태로 남겨진 부지라는 공통점을 지닌다. 물론 현대자동차부지는 용도지 역 변경, 호남대학교 쌍촌캠퍼스 부지는 도시･군계획시설 폐지, 舊한진CY부지는 두 가 지 사항이 모두 적용되어 계획 변경의 내용에 일부 차이가 존재한다. 이에 따른 영향인지 는 몰라도 부지마다 제공하는 공공기여 총량에 매우 큰 차이가 존재한다. 하지만, 여기에 는 무엇보다 토지가격의 차이가 가장 큰 영향을 준 것으로 보인다.
여기서 사례대상지 분석을 통해 도출한 시사점은 크게 두 가지다. 첫째, 공공기여 총량에 대해 광역과 기초자치단체 사이의 합리적인 배분기준을 마련할 필요가 있다.
현대자동차부지의 경우 공공기여를 활용하여 대상지 일대의 변혁을 가져올 만큼의 다 양한 사업을 계획했는데, 이를 적용하는 공간적 범위를 둘러싸고 서울특별시와 강남구 사이의 갈등이 발생했다. 舊한진CY부지 역시 공공기여를 활용하여 관할 자치구의 신 청사를 건립하는 것을 두고 부산광역시와 해운대구가 대립했다. 이러한 광역과 기초자 치단체 사이의 갈등은 결국 공공기여 총량에 대한 합리적인 배분기준이 없기 때문에 발생한다고 볼 수 있다.
65) 머니투데이. 2020.8.24.
66) 전남일보. 2020.8.24.
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구분 현대자동차부지 舊한진CY부지 호남대학교 쌍촌캠퍼스 부지
사업 개요
면적 ∙ 79,341.8㎡ ∙ 54,480㎡ ∙ 63,507㎡
유형 ∙ 유휴토지･대규모 시설 이전부지 ∙ 유휴토지･대규모 시설 이전부지 ∙ 유휴토지･대규모 시설 이전부지
위치
∙ 서울 강남구 영동대로 512 ∙ 부산 해운대구 센텀동로 210 ∙ 광주 서구 화정로49번길 15
협상 과정과
내용 협상 주체
∙ 공공: 서울특별시
∙ 민간: 현대자동차그룹
∙ 공공: 부산광역시
∙ 민간: 삼미D&C
∙ 공공: 광주광역시
∙ 민간: 성인학원(호남대학교)
계획 변경
∙ 용도지역 변경(제3종일반주 거지역➜일반상업지역)
∙ 용도지역 변경(준공업지역➜
일반상업지역)
∙ 도시･군계획시설(유통업무설 비) 폐지
∙ 도시･군계획시설(학교) 폐지
사업 계획
∙ 업무시설, 관광숙박시설, 문화･
집회시설, 관광휴게시설, 판매 시설 등
∙ 생활형 숙박시설, 판매시설,
업무시설 등 ∙ 공동주택(970세대)
공공 기여 계획
총액 ∙ 1조 9,827억 원 ∙ 1,690억 원 ∙ 242억 원
내용
∙ 영동대로 지하공간 복합개발, 잠실주경기장 리모델링, 탄천･
한강 정비 및 친수공간 조성 등
∙ 현금 납부(1,400억 원)
∙ 선하지 공원화, 미집행도로, 주민편의시설 조성 등
∙ 쌍촌어린이공원, 장기미집행 시설(운천･화정근린공원), 도 로, 경로당, 주차장 조성 등
주요 이슈와
쟁점 (주체별)
지역
주민 - ∙ 특혜 논란, 교통 혼잡, 일조권･
조망권 침해
∙ 우량 수목 훼손, 인근 학교의 건강･학습권 침해
기초 자치 단체
∙ 광역-기초 간 공공기여 총량 (시설설치 포함)의 배분 문제, 지구단위계획구역 경계 확대 의 타당성
∙ 광역-기초 간 공공기여 총량
(시설설치 포함)의 배분 문제
-자료: 위치도면은 네이버지도(https://map.naver.com, 검색일: 2020.10.21.)를 수정.
표 4-6 | 사례대상지의 분석결과
둘째, 협상조정위원회에 지역 주민이나 시민단체를 참여시켜 공공기여계획에 대한 투명성을 확보할 필요가 있다. 舊한진CY부지는 협상 과정에서 특혜 논란이 끊이지 않았 으며, 교통 혼잡이나 일조권･조망권 침해에 대한 문제까지 제기되었다. 호남대학교 쌍 촌캠퍼스 부지도 우량 수목 훼손, 인근 학교의 건강･학습권 침해 등의 문제가 제기되었 으나, 광주광역시나 사업시행자는 이에 대해 적극적으로 대응하지 않았다. 물론 부산 광역시에서 이러한 갈등을 해소하고자 시민토론회를 도입한 것은 고무적이라 할 수 있 다. 그럼에도 불구하고, 두 가지 사례 모두 지역 주민의 참여가 배제된 채 지방자치단체 와 사업시행자의 참여로만 추진되는 기존 사전협상제도의 한계를 극복하지는 못했다.
CHAPTER 5
1. 공공기여 제도의 추진체계 ···89 2. 공공기여 기준의 정립방안 ···92 3. 공공기여 기금의 설치방안 ···105
공공기여 기준 정립과
기금 설치방안
제5장 공공기여 기준 정립과 기금 설치방안 ․ 89
05 공공기여 기준 정립과 기금 설치방안
1. 공공기여 제도의 추진체계
1) 제도 개선의 기본방향
본 연구에서 제안하는 제도 개선의 기본방향은 다음과 같다. 첫째, 개발부영향에 대 한 원인자 부담으로 한정된 기부채납의 성격에서 벗어나 계획이익 환수의 관점에서 공 공기여 제도를 재정립해야 한다. 이때 가장 확실한 방법은 지구단위계획구역 밖에 현 금으로 납부하는 공공시설 등 설치비용을 부담금의 형태로 전환하는 것이다. 하지만, 이를 위해서는 ｢부담금관리 기본법｣에서 요구하는 모든 조건들을 충족해야 하므로 쉬 운 일은 아니다(김지엽 외. 2016: 127). 따라서 현재와 같이 비용을 부과하는 형태로 두면서 사용할 수 있는 공간적 범위만 광역자치단체로 확대하되, 시설을 직접 설치하 여 제공하는 것은 구역 안에서만 가능하도록 개선할 필요가 있다.
둘째, 시행령에 규정된 공공기여 관련 규정을 법률로 이관하여 이와 관련한 법적 논 쟁을 해소해야 한다. 현재 공공기여로 인정되는 시설의 종류를 비롯하여 공공시설 등 취약지역의 지정기준, 설치비용의 산정방법 등에 대한 구체적인 사항을 지방자치단체 의 재량에 맡겨두다 보니 공공기여 제도를 도입하지 못하는 곳이 많다. 더 나아가 국민 의 재산권을 제한하는 사항은 법률에서 규정해야 하나, 관련 내용을 시행령에 담아 법 률유보의 원칙을 위배했다는 비판도 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서는 현재 시 행령에 담긴 내용을 법률로 이관하고, 시행령에서는 해당 제도를 운영하는 데 필요한
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세부적인 사항만 규정할 필요가 있다.
셋째, 공공-민간-시민이 함께 균형적인 입장에서 공공성을 구현하는 협력적 계획이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 앞서 사례대상지를 분석한 결과 협상이 진행되는 과정 에서 지방자치단체와 지역사회의 의견이 서로 충돌하는 상황이 많이 발생하는 것을 확 인할 수 있었다. 이는 협상조정위원회에 지역 주민이나 시민단체를 참여시키지 않아 발생하는 문제로서 공공기여 총량을 산정하거나, 지역에 필요한 공공시설 등의 범위를 설정할 때 이들을 참여시키는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 통해 지방자치단체와 사업시행자의 참여로만 추진되는 기존 사전협상제도의 한계를 극복하고, 공공기여를 둘러싼 이해관계자 사이의 갈등을 사전에 방지해야 한다.
2) 공공기여 제도의 운영구조
본 연구에서 제안하는 공공기여 제도의 기본적인 운영구조는 <그림 5-1>과 같다.
우선 계획 변경으로 인해 발생하는 이익(계획이익)에 기초하여 사업자가 부담해야 할 공공기여 총량을 산정한다. 그리고 지구단위계획구역 안에 기본적으로 필요한 시설(필 수시설)과 공간적 범위의 제약 없이 설치하는 시설(공익시설)의 종류를 별도로 설정한 다. 이후 현재와 장래의 여건을 모두 고려하여 지구단위계획구역 안에 필수시설이 충 분히 공급되었는지 판단한다.
필수시설이 충분히 공급되지 않은 경우에는 개발사업 준공 전까지 지구단위계획구역 안에 해당 시설을 조성하거나 관련 부지를 제공하도록 한다. 반면, 필수시설이 충분히 공급되었다고 판단되면 구역 안에 공익시설(공공임대주택 등)을 설치하거나 지구단위 계획 입안･결정권자에게 공공시설 등 설치비용으로 납부하도록 한다. 이때 비용의 납 부 기한은 부산광역시처럼 지구단위계획(구역)이 결정되기 전까지로 하고, 결정일로부 터 60일 내에 납부하지 않을 경우 실효되도록 한다. 이와 함께 지구단위계획구역 안에 서 부담하는 필수시설이나 공익시설만으로 공공기여 총량을 충족시키지 못할 경우에도 그 여분을 사업이 준공검사일1)까지 현금으로 납부할 수 있도록 한다.
제5장 공공기여 기준 정립과 기금 설치방안 ․ 91 자료: 저자 작성.
그림 5-1 | 공공기여 제도의 운영구조 개선(안)
특･광역시에서는 현금으로 납부한 공공시설 등 설치비용의 일부를 해당 자치구에도 배분하되, 각각 별도의 기금을 설치하여 이를 관리할 수 있도록 한다. 기금은 관할 광 역 및 기초자치단체 안에서 공간적 범위의 제약 없이 사용하되, 앞서 설정한 공익시설 을 설치하는 용도로만 사용할 수 있도록 한다. 특･광역시에 속한 자치구에 배분된 재원 은 장기미집행 도시･군계획시설 문제의 시급성을 고려하여 이를 해결하는 데 우선적으 로 사용하되, 적합한 대상지가 없을 경우에는 그 외의 용도로 사용할 수 있도록 한다.
이와 함께 자치구가 아닌 지역에서도 장기미집행 도시･군계획시설 문제를 해결하는 데 일정 비율을 우선적으로 사용하는 것을 고려할 필요가 있다. 물론 나머지 재원에 대해 서는 공공시설 등 취약지역을 포함하여 상위계획의 목표를 실현하는 데 적합한 지역에 도 사용할 수 있도록 지구단위계획 입안･결정권자의 재량에 맡기도록 한다.
1) 도시정비사업의 경우 현금납부액 산정기준일은 사업시행계획인가 고시일, 납부 기한은 준공검사일로 정하고 있다 (｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣(대통령령 제30797호, 일부개졍 2020.6.23.) 제14조제4항, 제5항).
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이때 공공시설 등 취약지역의 현황을 분석하거나 이미 설치된 공공시설 등을 효과적 으로 관리･운영하기 위해 광역이나 기초자치단체별로 ‘생활SOC 통합관리시스템’을 구축하여 공공기여 제도와 연계하는 것도 고려할 필요가 있다. 또한, 제도를 운영하는 과정에서 시설 설치를 전제로 계획 변경을 한 이후에 사업을 추진하지 않고 매각하는 경우도 발생할 수 있으므로 서울특별시나 광주광역시처럼 위원회 심의가 완료된 날로 부터 2년 이내에 건축허가 또는 사업계획 승인을 신청하지 않으면 계획 자체를 재검토 하거나, 5년 이내에 착공하지 않으면 지구단위계획 (변경)결정을 무효화할 필요가 있 다. 더 나아가 해당 사업을 시행하지 않고 매각하려는 경우 지방자치단체와 협의를 거 치도록 하고, 상황에 따라 종전 용도지역으로 환원하는 것도 필요하다.