1) 기금 설치의 필요성
공공시설 등 설치사업을 추진하는 데 있어 가장 큰 제약 요소는 예산이 부족하다는 것이다. 장기미집행 도시･군계획시설 문제도 예산 부족이 주요 원인이다. 특히, 최근 에는 저출산･고령화 등의 영향으로 복지 수요가 늘어나면서 시설의 설치 혹은 운영과 관련한 사업에는 충분한 예산을 배정하지 못하고 있는 게 현실이다. 결국 공공시설 등 의 설치와 관련한 예산을 증액하기 어려운 상황에서 해당 재원을 확보하고, 이를 효과 적으로 운용하기 위해서는 계획 변경에 대한 현금 납부액을 기반으로 하는 별도의 지방 기금28)을 설치할 필요가 있다.
한편, 현행 규정에 따르면 지구단위계획구역 밖에 공공기여를 제공하기 위해서는 시 설을 직접 설치하거나 현금으로 납부해야 하는데, 이 중에서 전자의 방법으로 공공기 여를 하는 경우 지역에 필요한 시설의 종류와 입지에 대한 사전조사가 이루어지지 않은
28) 지방기금은 지방자치단체의 특수한 행정목적을 달성하기 위하여 예산총계주의 등 지방재정법령의 일반적인 제약 에서 벗어나 좀 더 탄력적으로 운용할 수 있도록 세입･세출예산에 의하지 않고 특정사업을 위해 보유･운용하는 특정자금을 말한다(행정안전부, 2019: 327).
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채 무계획적으로 공급되어 지방자치단체에서 운영에 어려움을 겪기도 한다. 더군다나 최근에는 시설을 효율적으로 운영하기 위한 방안으로 (생활SOC)복합시설 설치가 각광 받고 있기 때문에 현재와 같이 사업대상지마다 개별적으로 시설을 설치하는 것은 시대 의 흐름에 부응하지 못한다는 비판도 제기될 수 있다. 따라서 구역 밖의 공공기여는 모두 현금으로 받고, 이를 ‘공공기여 기금’에 적립해 두었다가 적절한 시기에 복합시 설을 건립하는 데 사용하는 것이 더 효과적일 것이다.
물론 이때 기금이 아닌 특별회계를 설치하는 것도 고려할 수 있다.29) 공공기여 제도 는 계획 변경으로 인해 기반시설의 과부하를 유발하는 사업시행자가 그에 상응하는 비 용을 납부하고, 이를 재원으로 하여 공공시설 등 설치사업을 추진하는 체계로 이루어 져 있다. 이렇게 수입과 지출의 연계가 확실한 경우 특별회계30)를 설치해도 큰 문제는 없다.31) 하지만, 특별회계는 매년 필요한 재원을 지방의회의 심의를 통해 배분받아야 할 뿐 아니라, 재원이 부족할 경우 추가경정예산을 편성해야 하기 때문에 환경이 급격 하게 변화하는 정책 분야에는 부적합한 측면이 있다(전택승, 2002: 50; 이혜경 외, 2009: 70). 반면에 기금은 당해 연도에 지출되지 않은 재원을 여유자금32)으로 보유할 수 있다(이용환 외, 2016: 64). 따라서 여러 해에 걸쳐 진행되는 공공시설 등 설치사 업의 경우에는 기금을 활용하는 것이 더 효과적이다.33) 특히, 기금은 정책사업 지출금 액의 20% 범위 내34)에서는 지방의회의 의결을 받지 않아도 되기 때문에 자금을 보다 자율적이고, 탄력적으로 집행할 수 있다(행정안전부, 2019: 329).
29) 기금은 일반회계 또는 특별회계로 사업을 하는 것이 곤란한 경우에만 설치할 수 있다(｢지방자치단체 기금관리기 본법」(법률 제17388호, 일부개정 2020.6.9.) 제3조제3항).
30) 특별회계는 지방직영기업이나 그 밖의 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입･세출로서 일반세입･세 출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 법률이나 조례로 설치할 수 있다(｢지방재정법｣(법률 제16855호, 타법개정 2019.12.31.)).
31) 물론 기금이 특별회계보다 수입과 지출의 연계성이 더 강하다(전택승, 2002: 62).
32) 여유자금이란 기금이 당해 회계연도에 직접 필요로 하는 일상적인 운용자금, 목적수행을 위한 융자･출자･출연 및 보조에 필요한 자금, 목적수행을 위한 토지･건물･시설 등의 취득･관리･처분에 필요한 자금을 제외한 자금을 말한다(행정안전부, 2019: 341).
33) 특별회계는 세입과 세출을 일치시켜 단년도 원칙에 따라 처리하고 있으나, 기금은 일정시점의 재산상태를 나타내 는 조성과 1년간의 운영상황을 나타내는 운용으로 구분된다(행정안전부, 2019: 327).
34) ｢지방자치단체 기금관리기본법」(법률 제17388호, 일부개정 2020.6.9.) 제11조제2항.
제5장 공공기여 기준 정립과 기금 설치방안 ․ 107
구분 (지방)기금 특별회계
설치사유 ∙ 특정목적 및 시책추진을 위해 특정자금을 운용할 필요가 있는 경우
∙ 특정세입으로 특정세출에 충당
∙ 특정사업 운영
∙ 특정자금 보유･운용 재원조달 및
운용형태
∙ 출연금, 부담금 등 다양한 수입원으로 융자사업
등 수행 ∙ 일반회계와 기금의 운용형태 혼재
확정절차 ∙ 기금운용부서 계획 수립, 예산부서 협의･조정, 지방의회 심의･의결
∙ 사업부서 예산 요구, 예산부서 예산안 편성, 지방 의회 심의･의결
집행절차 ∙ 집행과정에서는 합목적성 차원에서 자율성과 탄 력성 보장
∙ 집행과정에서도 합법성에 입각한 통제가 가해짐 ‑ 예산의 목적 외 사용 금지원칙
수입과
지출의 연계 ∙ 특정한 수입과 지출의 연계 ∙ 좌동
계획 변경 ∙ 정책사업 지출금액 20% 초과 변경 시 지방의회
의결 필요 ∙ 추가경정예산 편성
결산 ∙ 지방의회 심의･승인 ∙ 좌동
자료: 행정안전부. 2019. p.330에서 일부 발췌.
표 5-8 | 기금과 특별회계의 비교
2) 기금의 재원
기금은 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때 설 치한다.35) 여기서 특정한 자금이란 수익자 혹은 원인자 부담의 원칙에 부합하는 재원 을 말한다(조성일, 2004: 35). 이러한 측면에서 공공기여 기금의 재원은 ｢국토의 계 획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제42조의3제2항에 따른 공공시설 등 설치비용이 될 수밖에 없다. 이와 관련하여 현재 서울특별시, 부산광역시, 광주광역시 등에서 운영하 고 있는 공공기여 기금36) 조례에서도 공공시설 등 설치비용을 주된 재원으로 규정하고 있으며, 이와 함께 기금의 운용으로 생기는 수익금이나 기타 수입도 재원에 포함시키 고 있다(<표 5-9> 참조).37)
35) ｢국가재정법」(법률 제17344호, 타법개정 2020.6.9.) 제5조제1항.
36) 각 기금의 명칭은 상이하나, 여기서는 공공기여 기금으로 통칭한다.
37) ｢광주광역시 공공시설등의 설치･운용 기금 조례」(광주광역시조례 제5320호, 2019.11.1.) 제5조; ｢부산광역시 공공시설등설치･운영기금 조례」(부산광역시조례 제5986호, 제정 2019.9.25.) 제4조; ｢서울특별시 기반시설설 치기금 조례」(서울특별시조례 제7527호, 제정 2020.3.26.) 제5조.
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구분 서울특별시 부산광역시 광주광역시
명칭 ∙ 서울특별시 기반시설설치기금 조례 ∙ 부산광역시 공공시설등설치･운영 기금 조례
∙ 광주광역시 공공시설등의 설치･
운용 기금 조례 존속
기한 ∙ 2024년 12월 31일 ∙ 2023년 12월 31일 ∙ 2023년 12월 31일
재원
∙ ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법 률 시행령｣ 제42조의3제2항제 13호부터 제15호까지에 따른 공 공시설 등의 설치비용
∙ 기금의 자금운용 수익금 및 그 밖 의 수입금
∙ 공공시설 등 설치비용
∙ 기금의 운용으로 생기는 수익금
∙ 그 밖의 수입금
∙ 공공시설 등 설치비용
∙ 기금운용수익 및 기타수입
자료: ｢광주광역시 공공시설등의 설치･운용 기금 조례」(광주광역시조례 제5320호, 2019.11.1.); ｢부산광역시 공공시설 등설치･운영기금 조례」(부산광역시조례 제5986호, 제정 2019.9.25.); ｢서울특별시 기반시설설치기금 조례」(서울 특별시조례 제7527호, 제정 2020.3.26.).
표 5-9 | 광역자치단체별 공공기여 기금의 재원 비교
무엇보다 기금의 재원은 장기간에 걸쳐 안정적으로 조달될 수 있어야 한다.38) 하지 만, 공공시설 등 설치비용에만 의존해서는 충분한 재원을 확보하기가 쉽지 않을 것이 다. 실제로 서울특별시의 경우 2014년 3월에 기반시설설치기금 조례를 제정한 이후 2020년 2월까지 기금이 조성되지 않은 것으로 나타났다(서울특별시 도시계획관리위원 회, 2020: 2-3).39) 물론 여기에는 조례를 제정한 이후 사전협상을 완료한 사례가 현 대자동차부지 1건에 불과하며,40) 이마저도 협상 과정에서 해당 부지의 공공기여 방식 이 현금 납부가 아닌 기반시설 설치로 변경되었다는 점이 고려되어야 한다(서울특별시 도시계획관리위원회, 2020: 3-4). 그럼에도 불구하고, 장기간에 걸쳐 안정적으로 재 원을 조달하기 위해서는 추가적인 재원을 확보하려는 노력이 필요하다.
38) ｢국가재정법」(법률 제17344호, 타법개정 2020.6.9.) 제14조제2항.
39) 이러한 부분 때문에 서울특별시 재정계획심의위원회에서 기금의 존속기한 연장이 불필요하다는 심의결과가 나와 2018년 12월 31일자로 기반시설설치기금 조례는 효력을 상실했으나, 제도적 여건이 개선되면서 향후 재원 확보에 따른 안정적 기금 운용이 가능할 것으로 판단되어 2020년 3월 26일자로 해당 조례를 다시 제정하여 운영하고 있다(서울특별시 도시계획관리위원회, 2020: 2-4). 서울특별시 공공개발기획단에서는 2020년 1월 기준으로 총 8개 협상대상지(광운대 물류시설, 송파 성동구치소, 동대문 물류터미널, 성동 한전부지, 강남 코원부 지, 서초 코오롱, 목동 CBS, 서초 서울레미콘)에서 3,000억 원 규모의 공공기여가 제공되고, 이 중에서 약 770억 원이 기금으로 조성될 것으로 판단하고 있다(서울특별시 도시계획관리위원회, 2020: 7).
40) 해당 조례가 제정되기 전에 협상이 완료된 대상지는 강동 서울승합(2011년 12월), 마포 홍대역사(2013년 6월), 울산 관광버스터미널(2013년 8월) 등 총 3개소였다(서울특별시 도시계획관리위원회, 2020: 4).
제5장 공공기여 기준 정립과 기금 설치방안 ․ 109
현재 정비구역에서도 용적률 완화 시 공공기여 총량의 50% 이내에서 현금을 납부할 수 있으며, 이를 도시･주거환경정비기금에 적립하게 된다.41) 여기서 주목할 부분은 해당 기금의 재원은 현금 납부액 외에도 개발부담금 중 지방자치단체 귀속분의 일부, 정비구역(재건축사업 제외) 안의 국･공유지 매각대금 중 일부(국유지: 20% 이상, 공 유지: 30% 이상), 재건축부담금 중 지방자치단체 귀속분, 지방소비세･재산세 중 일부 (지방소비세: 3% 이상, 재산세: 10% 이상)까지 포함하고 있다는 점이다.42) 심지어
｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣43)에 근거한 도시재생특별회계는 과밀부담 금 중 일부, 일반회계로부터의 전입금, 정부의 보조금, 차입금 등도 재원(세입)에 포 함시키고 있다.
여기서 ｢기금존치평가지침｣(기획재정부, 2020: 7)의 기금존치평가 기준44)을 고려 하여 수익자･원인자･손괴자 부담원칙에 부합하지 않는 재원을 제외하면, 지구단위계 획구역 안의 국･공유지 매각대금, 생활SOC 관련 국고보조금45)은 공공기여 기금의 재 원에도 포함할 수 있을 것으로 보인다. 특히, 개발부담금이나 재건축부담금 중 지방자 치단체 귀속분의 경우 현재 도시･주거환경정비기금이나 도시재생특별회계의 재원으로 활용되고 있으나, 제도를 안정적으로 정착시키기 위해 초기에는 공공기여 기금에 그 일부를 전입하는 것도 고려할 필요가 있다.
3) 기금의 용도
기금의 재원은 그 용도(목적사업)와 긴밀하게 연계되어 있어야 한다.46) 따라서 <표 5-10>에서 볼 수 있듯이 공공시설 등 취약지역 내 공공시설 등을 설치하는 사업에 기금
41) ｢도시 및 주거환경정비법｣(법률 제17459호, 타법개정 2020.6.9.) 제17조제4항, 제126조제2항; ｢도시 및 주거 환경정비법 시행령｣(대통령령 제30797호, 일부개졍 2020.6.23.) 제14조제2항.
42) ｢도시 및 주거환경정비법｣(법률 제17459호, 타법개정 2020.6.9.) 제126조제2항; ｢도시 및 주거환경정비법 시행령｣(대통령령 제30797호, 일부개졍 2020.6.23.) 제95조.
43) ｢도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법｣(법률 제17171호, 타법개정 2020.3.31.) 제28조제2항.
44) 기금존치평가 기준에 대한 구체적인 내용은 <부록7>을 참조하기 바란다.
45) 생활SOC 관련 국고보조사업에 대한 구체적인 내용은 <부록8>을 참조하기 바란다.
46) ｢국가재정법」(법률 제17344호, 타법개정 2020.6.9.) 제14조제2항.
110
을 활용하는 게 일반적이다. 이 외에 공공시설 등을 설치하기 위한 토지･건물 매입비, 기본설계･실시설계 용역 및 그 밖의 경비, 사무관리비와 그 밖의 부대경비, 기금의 관 리･운용에 필요한 경비 등에도 기금을 사용할 수 있다.47) 이때 유의해야 할 부분은 공공시설 등 취약지역에 공공임대주택을 공급하는 것은 피해야 한다는 것이다. 왜냐하 면 ｢기금존치평가지침｣(기획재정부, 2020: 7)에 따라 기금의 존치 여부를 평가할 때 타 기금에서 수행하는 사업과의 중복･유사성을 고려하는데, 이미 도시･주거환경정비 기금의 용처에 임대주택 건설･관리 사업이 포함되어 있기 때문이다.48)
무엇보다 장기미집행 도시･군계획시설 문제가 심각해지고 있는 상황이므로 광역자 치단체는 기금의 일부(예: 10% 이상), 기초자치단체는 기금의 전체를 해당 부지를 매 입하는 데 우선적으로 사용하되, 적합한 대상지가 없을 경우에 한하여 그 외의 용도로
구분 기금의 용도
서울특별시
∙ ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제42조의3제2항제13호 및 ｢서울특별시 도시계획 조례｣
제19조의3제1항에 따른 지역 내 공공시설 등 설치 사업비
∙ 공공시설 등 설치사업을 위한 사무관리비와 그 밖의 부대경비
∙ 기금의 운용･관리를 위해 수반되는 부대경비
부산광역시
∙ ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제42조의3제2항제13호부터 제15호까지 및 ｢부산광역시 도시계획 조례｣ 제17조의3제1항에 따른 공공시설 등 취약 지역 내 공공시설 등 설치 사업비
∙ 공공시설 등 설치를 위한 토지 및 건물 등의 매입비
∙ 공공시설 등 설치를 위한 기본설계･실시설계 용역 및 그 밖의 경비
∙ 기금의 관리･운용에 필요한 경비
∙ 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하여 기금 운용심의위원회에서 심의를 받은 사업에 대한 경비
광주광역시
∙ ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제42조의3제14호에 따른 고도지구, 역사문화환경보호지 구, 방재지구 또는 ｢광주광역시 도시계획 조례｣ 제25조의3제1항 각 호의 지역 내 공공시설 등의 확보 및 운용 사업비
∙ 기금의 관리･운용에 필요한 경비
자료: ｢광주광역시 공공시설등의 설치･운용 기금 조례」(광주광역시조례 제5320호, 2019.11.1.); ｢부산광역시 공공시설 등설치･운영기금 조례」(부산광역시조례 제5986호, 제정 2019.9.25.); ｢서울특별시 기반시설설치기금 조례」(서울 특별시조례 제7527호, 제정 2020.3.26.).
표 5-10 | 광역자치단체별 공공기여 기금의 용도 비교
47) ｢광주광역시 공공시설등의 설치･운용 기금 조례」(광주광역시조례 제5320호, 2019.11.1.) 제6조; ｢부산광역시 공공시설등설치･운영기금 조례」(부산광역시조례 제5986호, 제정 2019.9.25.) 제5조; ｢서울특별시 기반시설설 치기금 조례」(서울특별시조례 제7527호, 제정 2020.3.26.) 제6조.
48) ｢도시 및 주거환경정비법｣(법률 제17459호, 타법개정 2020.6.9.) 제126조제3항.