1) 현대자동차부지 (1) 사업 개요
현대자동차부지(舊한국전력부지)는 서울특별시 강남구 영동대로 512(삼성동 167번 지)에 위치하고 있으며, 대지면적은 79,341㎡로서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제43조제3항에 따른 부지면적 조건(5천㎡ 이상)을 충족한다.1) 2014년에 한 국전력공사가 나주 혁신도시로 이전하면서 해당 부지를 10조 5,500억 원에 현대자동차그 룹(현대차 55%, 모비스 25%, 기아차 20%)에 매각하였다.2)
이 부지는 국제교류복합지구(코엑스~잠실운동장 일대) 지구단위계획구역 안에 지정된 다섯 곳의 특별계획구역3) 중 하나이다. 이곳을 포함하여 코엑스, 舊한국감정원, 서울
1) 서울국제교류복합지구(http://sid.seoul.go.kr, 검색일: 2020.11.2..)의 현대자동차부지 내용을 참고하여 작성.
2) 서울특별시. 2015.6.23. 보도자료. p.4; 한국경제. 2020.5.5.
3) 특별계획구역이란 지구단위계획구역 중에서 현상설계 등에 의하여 창의적 개발안을 받아들일 필요가 있거나 계획 의 수립 및 실현에 상당한 기간이 걸릴 것으로 예상되어 충분한 시간을 가질 필요가 있을 때에 별도의 개발안을 만들어 지구단위계획으로 수용 결정하는 구역을 말한다(｢지구단위계획수립지침｣(국토교통부훈령 제1131호, 일부 개정 2018.12.21.) 3-15-1.).
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의료원, 잠실종합운동장 일대는 2014년 4월에 수립된 ｢코엑스~잠실운동장 일대 종합 발전계획｣에 따라 국제교류복합지구로 조성될 예정이었다(서울특별시, 2014: 113).
이 계획을 실현하기 위해 서울특별시에서는 토지를 매각할 때부터 개발방향, 용도지 역, 공공기여, 향후절차 등을 담고 있는 가이드라인을 제시하였고, 기획 단계부터 국 제업무･MICE 핵심기능 등을 반드시 포함하도록 했다.4)
범례 구역명 위치 면적(㎡)
① 한국종합무역센타 특별계획구역 삼성동 159외 2번지 148,784.0
② 한국종합무역센타 남측 특별계획구역 삼성동 159-8외 2번지 41,602.3
③ 현대자동차부지 특별계획구역 삼성동 167번지 79,341.8
④ 서울의료원부지 특별계획구역 삼성동 171-1외 1번지 31,543.9
⑤ 舊한국감정원부지 특별계획구역 삼성동 171-2번지 10,988.5
자료: ｢도시관리계획(국제교류복합지구(코엑스~잠실종합운동장 일대) 지구단위계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시｣(서울특 별시고시 제2016-280호).
그림 4-1 | 국제교류복합지구 지구단위계획구역 내 특별계획구역 지정 현황
4) 서울특별시. 2015.9.4. 보도자료. p.3.
제4장 사례대상지의 공공기여 제도 적용실태 ․ 69
(2) 협상과정과 내용
2015년 1월에 현대자동차그룹이 사전협상 제안서를 제출하였고, 그해 6월에 실무적 인 검토를 거쳐 보완한 개발계획(안)을 다시 제출하면서 협상이 시작되었다.5) 협상조 정협의회는 공공 측 협상단장인 서울특별시 도시재생본부장과 민간 측 협상단장인 현 대자동차그룹 신사옥추진사업단장으로 구성되었으며, 서울특별시 내부 조직으로 협상 정책회의와 실무TF도 운영되었다.6) 이들은 각각 공공 측의 협상방향을 결정하고, 실 무적인 검토 등의 역할을 수행하였는데, 여기에는 서울특별시 관련 실국본부와 함께 강남구도 참여했다.7)
공개된 협상 결과에 따르면 해당 부지에는 지하7층~지상105층(569m) 규모의 국내 최고층 건물에 업무시설, 숙박시설(관광숙박시설), 문화 및 집회시설(공연장･집회장･
전시장), 관광휴게시설, 판매시설 등이 들어설 예정이다.8) 계획대로 사업이 추진된다 면 영동대로 주변의 환경이 개선될 뿐 아니라, 강남구에 부족한 숙박시설과 문화･집회 시설이 조성되면서 주변 상권이 활성화될 것으로 기대되고 있다.9)
자료: 서울국제교류복합지구(http://sid.seoul.go.kr, 검색일: 2020.11.2.).
그림 4-2 | 현대자동차부지의 시설 배치도(좌)와 조감도(우)
5) 서울특별시. 2019.11.26. 보도자료. p.4.
6) 서울특별시. 2015.6.23. 보도자료. pp.1-2.
7) 서울특별시. 2015.6.23. 보도자료. p.2.
8) 서울특별시. 2019.11.26. 보도자료. p.3.
9) 서울특별시. 2017.12.19. 보도자료. p.2.
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(3) 공공기여계획
여기서는 전체 부지면적 79,341.8㎡ 중에서 70,694㎡의 용도지역을 제3종일반주 거지역에서 일반상업지역으로 변경하였는데,10) 이러한 경우 서울특별시의 사전협상 운영지침에 따라 부지면적의 40% 내외에 달하는 가치만큼 공공기여로 제공해야 한다.
해당 기준을 적용하면 공공기여 총량이 1조 9,827억 원(기준대지면적의 36.75%)에 달하나, 감정평가11)를 거치고 공여시설12)로 인정된 부분을 차감하여 최종적으로 1조 7,491억 원(기준대지면적의 32.42%)이 총량으로 확정되었다(최나영 외, 2017: 102).
그리고 이를 충족시키기 위해 <그림 4-3>과 같이 영동대로 지하공간 복합개발, 잠 실주경기장 리모델링, 탄천･한강 정비 및 친수공간 조성 등 다양한 사업을 추진하기로 합의하였다.13) 특히, 잠실주경기장 리모델링 사업에 대해서는 창의적인 설계안을 발 굴하고자 국제공모도 실시했다.14) 공공기여로 인정되는 시설은 현대자동차그룹에서 직접 설치하여 제공하되, 해당 사업에 대한 설계와 공사감리는 서울특별시에서 위탁받 아 시행하게 되었다.15) 이때 위탁 비용을 안전하고 투명하게 관리하기 위해 에스크로 우(escrow) 제도를 활용한다는 점은 주목해야 할 부분이다.16)
(4) 주요 이슈와 쟁점
사전협상 과정에서 공공기여를 제공하는 지역적 범위에 대해 광역(서울특별시)과 기 초자치단체(강남구)간 갈등도 존재했다. 즉, 강남구에서는 공공기여 사업을 강남구에
10) ｢도시관리계획(국체교류복합지구 지구단위계획 및 현대자동차부지 특별계획구역 세부개발계획) 결정(변경) 및 지형도면 고시｣(서울특별시고시 제2019-208호).
11) 종전 감정평가 기준일은 공공의 협상대상지 선정 이전시점인 2014년 3월 31일이고, 종후 감정평가 기준일은 도시관리계획 결정(변경) 고시일인 2016년 5월 31일이다(최나영 외, 2017: 102).
12) 전시･컨벤션(16,500㎡), 공연장(2,000석), 전망대(3,000㎡), 친환경 건축계획 등을 계획에 반영하여 공공기여 비율 4.33%(가액 환산시 약 2,336억 원)를 인정받았다(최나영 외, 2017: 102).
13) 서울특별시. 2016.9.5. 보도자료. p.7.
14) 서울특별시. 2015.9.4. 보도자료. p.1.
15) 서울특별시. 2019.12.13. 보도자료. p.1.
16) 에스크로우(escrow) 제도란 계약 당사자간 특정계약 관련 대금을 중립적 제3자인 은행이 안정적으로 관리하고, 일정조건 충족 또는 계약당사자들 동의시 대상자에게 교부할 것을 약속하는 비용지급 관리 제도를 말한다(서울특 별시. 2019.12.13. 보도자료. p.2).
제4장 사례대상지의 공공기여 제도 적용실태 ․ 71
구분 범례 사업명 위치 사업비
금액(억원) 구성(%) 국제교류복합지구
대중교통 체계구축 및 복합공간 조성
① 영동대로 지하공간 복합개발 강남구 삼성동 4,000 22.8
국제교류복합지구 주변 교통인프라
개선 및 정비
② 올림픽대로 지하화 송파구 잠실동 4 3,270 18.7
③ 탄천 동로 지하화 송파구 잠실동 4 910 5.2
④ 탄천 서로 지하화 강남구 삼성동 172-25 800 4.6
⑤ 동부간선도로 램프이전 설치 강남구 대치동 1012-24 920 5.3
⑥ 국제교류복합지구 지역교통개선 강남구 삼성동 172-25 일원 1,044 6.0
⑦ 탄천 보행교 신설 및 기존보행교 확장 강남구 삼성동 186-5 일원 790 4.5
⑧ 국제교류복합지구 보행축 정비 선정릉~탄천 100 0.6
국제교류복합지구 체육･문화시설 정비
⑨ 주경기장 리모델링
송파구 잠실동 10 2,800 16.0
⑩ 학생체육관 이전사업 700 4.0
국제교류복합지구 워터프론트 인프라조성
⑪ 탄천･한강 정비 및 친수공간 조성 탄천, 한강변(삼성교~한강) 801 4.5
⑫ 물재생시설 개선 및 하수/차집 관거 정비 탄천, 한강변(탄천 배수구역) 1,356 7.8 자료: 서울특별시. 2016.9.5. 보도자료. p.7.
그림 4-3 | 현대자동차부지의 공공기여 현황
한정하여 추진해야 한다고 주장한 반면에 서울특별시에서는 도시 전체의 경쟁력 강화 와 미래 먹거리 창출을 위해 국제교류복합지구를 조성하는 데 우선적으로 사용해야 한 다고 주장하여 서로 간의 입장 차이가 존재했다.17)
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자료: ｢도시관리계획(국제교류복합지구(코엑스~잠실종합운동장 일대) 지구단위계획구역) 결정(변경) 및 지형도면 고시｣(서 울특별시고시 제2015-145호).
그림 4-4 | 국제교류복합지구 지구단위계획구역의 경계 변화(좌: 변경 전, 우: 변경 후)
특히, 서울특별시에서 2015년 5월에 도시･군관리계획을 변경하여 <그림 4-4>와 같 이 송파구에 위치한 잠실운동장 부지도 지구단위계획구역에 포함시켰는데, 강남구에서 는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제52조제1항제2호와 동법 시행령 제45조제3항 에 따라 기반시설에 해당하지 않는 운동장을 지구단위계획으로 설치할 수 없다는 근거 를 들면서 이에 대해 문제를 제기하였다.18)
하지만, 서울특별시에서는 해당 규정의 경우 지구단위계획으로 운동장을 설치할 수 없다는 것일 뿐, 기존 운동장 부지를 구역 안에 포함할 수 없다는 뜻은 아니기 때문에 법적 하자가 없다는 입장을 견지했다.19) 비록 현행 ｢서울특별시 도시계획 조례｣(제19 조의3제1항)에서는 현대자동차부지 특별계획구역 밖의 다른 지구단위계획구역도 공공 시설 등 취약지역에 포함시키고 있으나, 당시에는 이러한 규정이 없었기 때문에 공공 기여 사업을 국제교류복합지구를 조성하는 데 우선적으로 적용하는 것은 충분히 논란 이 될 수 있었다. 결국 강남구가 법원에 지구단위계획구역 결정(변경) 고시에 대한 무 효 확인 소송을 제기했으나 1심과 2심에서 모두 받아들여지지 않았다.20)
17) 서울특별시. 2015.4.6. 보도자료. p.2.
18) 서울특별시. 2015.4.6. 보도자료. p.3.
19) 서울특별시. 2015.4.6. 보도자료. p.3.
20) 오마이뉴스. 2016.7.25.; 연합뉴스. 2017.4.12.
제4장 사례대상지의 공공기여 제도 적용실태 ․ 73
2) 舊한진CY부지 (1) 사업 개요
舊한진CY(Container Yard)부지는 부산광역시의 사전협상 검토대상지 10곳21) 중에 서 가장 먼저 협상대상지로 선정된 곳이다. 부산광역시 해운대구 센텀동로 210(재송동 856-1) 일원에 위치하고 있으며, 대지면적은 54,480㎡로서 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제43조제3항에 따른 부지면적 조건(5천㎡ 이상)을 충족한다.22) 이
자료: 국제신문. 2020.1.27.
그림 4-5 | 부산광역시의 사전협상 검토대상지 현황
21) ｢2030년 부산광역시 도시기본계획(변경)｣에 의하면 2017년 11년 기준으로 한진중공업 및 성창기업 부지, 한국 유리 공업지역, 한진CY부지, 자성대 부두, 조달청 부지, 부산구치소 부지, (구)부산외국어대학교 부지, 엄궁농산 물 시장 부지, 원예시험장 부지, 태광산업 부지 등 10곳이 사전협상 검토대상지로 파악되고 있다(부산광역시, 2017: 298).
22) ｢도시관리계획(안) 열람 공고(해운대구 재송동 856-1번지 일원 舊 한진CY부지 사전협상형 지구단위계획)｣(부산 광역시 공고 제2020-2410호).
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자료: 네이버지도(https://map.naver.com, 검색일: 2020.10.21.); 부산광역시. 2007. p.5; 부산 경실련. 2019.
그림 4-6 | 舊한진CY부지의 입지여건
곳은 과거 부산의 컨테이너 물동량을 수용했으나, 야적장이 부산신항으로 옮겨가면서 전환기를 맞이했다.23)
재송동이 위치한 해운대구는 1991년부터 신도시 개발이 시작되어 2000년대 들어 도 시철도 2호선이 완공되고, 이후 센텀시티(부산센텀시티 일반산업단지)와 마린시티가 개발되면서 부산을 대표하는 신흥 주거지로 주목받았다.24) 그럼에도 불구하고 재송동 의 일부 지역은 2007년에 지정된 혁신도시 개발지구에 포함되지 못하면서 상대적으로 침체된 상태로 남겨지게 되었다.25) 게다가 舊한진CY부지는 공동주택을 지을 수 없는 준공업지역이기 때문에 유휴 상태로 남아 있을 수밖에 없었다. 이에 토지소유주인 한 진은 2012년에 주거지역으로 용도지역 변경을 시도했고, 부산광역시가 이를 받아들여 부산시의회에 상정했으나 특혜 논란이 제기되면서 무산됐다.26) 2016년에는 부산광역
23) 뉴스1. 2019.12.2.
24) 한국경제TV. 2020.10.5.
25) 한국경제TV. 2020.10.5.
26) 국제신문. 2017.8.11.
제4장 사례대상지의 공공기여 제도 적용실태 ․ 75
시에서 이곳을 포함한 10만 3천㎡ 부지를 도시첨단산업단지로 개발하려는 계획(안)을 구상하였으나, 부지 매입비를 산정하는 데 있어 한진과 부산광역시의 견해 차이가 좁 혀지지 않아 무산됐다.27) 그동안 이 부지는 센텀산업단지(센텀지구)와 인접하고, 지 하철 재송역, 부산울산고속도로･경부고속도로 등 교통이 매우 편리하여 매입에 관심을 보이는 건설사들이 많았는데, 2017년 8월에 이르러서야 지역 건설사인 삼미D&C가 1,523억 원에 매입하게 되었다.28)
(2) 협상과정과 내용
2018년 6월에는 삼미D&C 측이 주거 중심의 개발계획을 제출했으나 부산광역시에 서는 사업내용과 관련하여 재검토를 요청하였고, 이에 삼미D&C에서 공공기여와 도입 시설 등을 보완한 협상제안서를 제출하면서 2019년 8월에 사전협상 대상지로 선정되 었다.29) 2020년 1월에는 공공 측(부산광역시, 해운대구) 3인, 민간 측(삼미D＆C) 3 인, 외부전문가 등으로 구성된 ‘한진CY협상조정협의회’를 발족했고, 이후 6개월 동안 총 8차례의 회의를 거쳐 도시･군계획시설(유통업무설비) 폐지와 용도지역 변경(준공 업지역➜일반상업지역)을 전제로 최종 협상안을 도출했다.30)
삼미D＆C가 제시한 최초 계획안에 따르면 최고 69층(225m) 아파트 4동, 레지던스 3동 등 모두 7동 3,071세대(용적률 899.99%)의 주거시설을 개발할 예정이었다.31) 하지만, 부산광역시에서는 업무시설을 추가로 설치할 것을 요구했고, 이에 삼미D&C 측이 아파트 대신에 생활형 숙박시설(6개동), 판매시설, 업무시설 등을 조성하는 방향 으로 사업안을 수정했다.32) 이 중에서 업무시설에는 지역 대학생의 창업공간, 영상･
게임·소프트웨어･문화 관련 기업이 들어설 것으로 예상되며, 더 나아가 단지와 수영강
27) 국제신문. 2017.8.11.
28) 국제신문. 2017.8.11; 뉴스1. 2019.12.2.; 한국경제TV. 2020.10.5.
29) 뉴스1. 2019.12.2.; 아주경제. 2019.9.1.; 중앙일보. 2020.6.21.
30) 국제신문. 2020.2.11.; ｢도시관리계획(안) 열람 공고(해운대구 재송동 856-1번지 일원 舊 한진CY부지 사전협 상형 지구단위계획)｣(부산광역시 공고 제2020-2410호); 부산일보. 2020.2.3.; 부산일보. 2020.4.28.
31) 뉴스1. 2019.12.2.; 부산일보. 2020.2.3.
32) 국제신문. 2020.4.29.; 남해신문. 2020.7.24.; 부산일보. 2020.4.28.
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자료: (좌) 부산일보. 2020.2.3을 수정; (우) 연합뉴스. 2020.2.8.
그림 4-7 | 舊한진CY부지의 전경(좌)과 조감도(우)
변을 잇는 에코브릿지와 다양한 쇼핑 시설과 공연･기획전시 시설이 들어서는 커널 스 트리트를 조성할 계획이다.33)
(3) 공공기여계획
공공기여의 규모도 늘어났다. 애초에 삼미D＆C는 도시계획 변경을 통해 부지를 개 발하는 대가로 계획이익의 52.5%인 1,100억 원(2018년 기준)을 제공하겠다는 입장 이었다.34) 하지만, 향후 도시계획 변경 단계에서 감정평가를 거칠 경우 이 금액은 최 대 1,400억 원으로 늘어날 것으로 추정되고 있다.35) 이와 별도로 삼미D＆C 측은 해 운대구와 협의하여 선하지 공원화, 미집행도로 조성, 주민편의시설 확충 등을 위해 290억 원 규모를 추가로 제공하는 방안을 제시하여 최종적으로는 1,690억 원을 납부 하는 것으로 알려졌다.36)
33) 국제신문. 2020.4.29.; 부산일보. 2020.4.28.
34) 국제신문. 2020.4.29.; 부산일보. 2020.2.3.
35) 부산일보. 2020.4.28.
36) 국제신문. 2020.4.29.; 남해신문. 2020.7.24.; 부산일보. 2020.4.28.
제4장 사례대상지의 공공기여 제도 적용실태 ․ 77
(4) 주요 이슈와 쟁점
삼미D＆C 측이 협상제안서를 제출할 때부터 이에 대한 특혜 논란은 끊이지 않았다.
이러한 논란을 불식시키기 위해 부산광역시에서는 전국 최초로 사전협상제도에 시민토 론회를 도입하게 되었다. 2019년 9월 26일에 열린 1차 토론회에는 도시공학･도시계 획･건축･교통 분야 전문가 5명과 시민단체 관계자 2명, 시의원 2명을 비롯해 해운대구 주민 등 모두 20명이 시민 대표로 참가했으며, 2019년 10월 2일에 열린 2차 토론회에 는 해운대구 주민과 관련 전문가, 시민단체 관계자 등 20명이 참가했다.37)
두 차례의 토론회에서는 공공기여 납부액을 사업대상지 인근 지역을 위해 먼저 사용 하며, 주변 건물의 스카이라인과 조화될 수 있도록 고층 건물에 대한 개발 계획을 수립 해야 한다는 주장과 함께 사업대상지 인근의 교통난이 가중될 수 있다는 비판이 제기되 었다.38) 이러한 논쟁 외에도 2차 토론회의 경우 이 사업과 크게 관련이 없는 서부산 지역 시민단체와 여성단체 관계자를 토론자로 선정해 논란이 되었으며, 시민토론회라 는 슬로건이 무색하게 비공개로 진행한 부분도 비판의 대상이 되었다.39)
이후에도 재송동 주민들은 교통 혼잡이나 일조권･조망권 침해와 관련한 우려를 제기 하면서 부산시청 앞에서 집회를 갖고 단체 행동에 나서는 등 갈등은 지속되고 있다.40) 특히, 이 일대는 이미 아파트가 많이 들어서 3천 세대가 넘는 주민들이 거주하고 있는 상태이기 때문에 현재의 계획대로 개발될 경우 이곳에만 6천 세대가 넘는 주민들이 밀 집해 살게 된다.41) 게다가 사업대상지가 속한 해운대구는 부산의 대표적인 교통 혼잡 지역인데 거주 세대가 더 늘어날 경우 교통난을 피할 수 없으며, 학교와 같은 교육시설 도 포화 상태에 이를 수밖에 없는 것으로 알려지고 있다.42)
37) 부산일보. 2019.9.26.; 부산일보. 2019.10.7.
38) 부산일보. 2019.10.7.
39) 뉴스1. 2019.12.2.; 부산일보. 2019.10.7.
40) 뉴스1. 2019.12.2.
41) 뉴스1. 2019.12.2.
42) 뉴스1. 2019.12.2.