우리나라 재산과세제도의 가장 큰 특징으로는 지방의 재산관련 과세가 부동산시장 안정을 위한 정책과세로서의 역할을 담당해 왔 다는 점을 들 수 있다. 재산관련 지방세제도가 지닌 몇 가지 특징들 을 살펴보면 이러한 사실은 쉽게 확인할 수 있다. 첫째, 앞서 살펴 본 바와 같이 2003년 현재 재산과세가 전체 지방세 수입에서 차지 하는 비중은 52.1%이며, 이 가운데 부동산의 거래 단계에 부과되는 취득세와 등록세가 전체 지방세 수입의 40.1%를 나타내어 재산관련 과세의 약 80%를 차지하고 있다. 그 결과 편익과세에서 강조하는 보유세의 비중은 상당히 미미했다. 이러한 특이한 현상은 부동산 거 래 단계에 대해 높은 조세를 부과함으로써 투기적 목적을 지닌 잦은 부동산 거래를 막고자하는 의도 때문에 나타난 것이다.
둘째, 정책과세로서의 재산과세의 특징은 2004년까지 유지되었던 종합토지세의 경우에서 더욱 뚜렷하게 확인할 수 있다. 종합토지세 제도에 있어서 개별 토지는 공시지가에 의해 평가되며, 공시지가에 과표적용률을 곱한 값이 개별 토지의 과표로 산정되었다. 다음으로 각 개인이 소유한 모든 토지의 과표가 합산되어 종합토지세의 과표 가 산정되면 지방세법에 정해진 누진세율이 적용됨으로써 종합토지 세 부과액이 계산되었다. 공시지가는 중앙정부가 통제하지만 지방
정부도 과표적용률의 결정에 있어서 약간의 재량권을 가질 수 있었 다. 그러나 한 개인이 여러 지역에 걸쳐 토지를 소유하는 경우에는 한 지역의 자치단체가 독립적으로 과표적용률을 인상하더라도 그 개인이 보유한 전체 토지를 합산하여 누진세율을 적용하는 과정에 서 과표를 그대로 유지하는 자치단체의 종합토지세 세액도 증가하 게 되므로 어떠한 자치단체도 독립적으로 과표를 인상시킬 유인이 존재하지 않았다. 이러한 문제 외에도 종합토지세제도의 과도한 누 진세율 구조 때문에 자치단체들은 과표적용률 인상에 따른 정치적 저항을 고려할 수밖에 없었다(Kim, 2005). 그 결과 2004년에는 과표 적용률이 평균 39.1%에 머무르는 등 공시지가의 40% 이하만 종합 토지세의 과표로 반영되었다.
셋째, 각 지방자치단체가 그 관할 구역 내에 위치한 건축물에 대 하여 독립적으로 부과하던 재산세도 매우 누진적인 세율구조를 보 유하고 있었다. 종합토지세와는 달리 주거용 건축물의 경우 과표는 신축건물 표준건축비를 기준으로 산정되었으며, 여기에 위치, 구조, 잔존가치 등을 반영하는 가중치가 적용되었다. 이렇게 산정된 과표 에 7단계의 누진세율을 적용함으로써 각 건축물에 대한 재산세 부 과액이 결정되었다. 그런데 행정자치부에서 정한 신축건물 표준건 축비는 실제 건축비의 30%를 밑돌았으며, 표준건축비는 서로 다른 위치에 놓인 기준 건축물들의 상대적 가치를 잘 반영하지 못했기 때 문에 낮은 실효세율과 불공평한 조세부담이라는 문제가 내재되어 있었다.
이와 같은 특징들은 재산의 거래나 보유에 부과되는 지방세가 부 동산시장 안정을 위한 정책과세로서 사용되어 왔음을 잘 보여준다. 이와 같은 정책적 의도에도 불구하고 재산보유과세는 낮은 과표로
인해 실효세율이 너무 낮아서 부동산가격안정에 크게 기여하지 못 하며, 가격기능을 제대로 수행하지 못할 뿐만 아니라 지방재정의 확 보에도 크게 기여하지 못한다는 등 다양한 문제점들이 지적되어 왔 다. 이러한 가운데 2000년대 초의 주택가격 상승은 지방세법 개정을 통하여 재산보유과세 제도가 대대적으로 개편되는 계기를 제공하였 다. 재산보유과세가 가진 여러 가지 문제점 중에서도 실효세율이 너 무 낮아서 부동산에 대한 투기적인 초과수요를 효과적으로 억제하 지 못한다는 점이 그 기본적인 배경을 제공하였다. 재산세의 경우에 는 주택가치 산정상의 불공평성이 또 다른 이유를 제공하였다.
그 결과 2005년부터 재산과세 제도에는 두 가지 중요한 변화가 생겼다. 첫째, 건축물과 토지의 가액을 합산하여 산정한 과표에 대 해 새로운 재산세가 부과되었으며, 과세표준의 책정기준을 개선하여 토지와 건물의 과표를 시가 기준으로 산정함으로써 재산세 부담은 급격히 증가하였다. 둘째, 주택과 토지 과다보유자 또는 일정한 가 격 이상의 주택을 보유한 자에 대해서는 보유세를 지방세와 국세로 이원화하여 과세하기 위하여 국세인 종합부동산세를 신설하였는데, 세율은 0.5～ 3%까지 6단계의 누진세율 구조를 취하고 있다. 우선 지방정부는 개별 재산에 대하여 0.15～ 0.5%까지의 낮은 세율을 적 용하여 재산세를 부과한다. 개별 재산이나 각 개인이 보유한 재산 가치의 합이 3억 원이 넘는 것으로 산정되었을 경우에는 그 금액을 초과하는 가액에 대해서는 중앙정부가 1～ 3%의 높은 세율을 적용하 여 종합부동산세를 부과한다.10) 한 발 더 나아가 2005년의 8.31조치 에서는 신설된 종합부동산세와 관련하여 시가적용률의 연차적 인상,
10) 당초 개정 지방세법에서는 종합부동산세 부과 기준 과표를 4억5천만 원으로 정 하였으나 2006년부터는 3억 원으로 낮아졌다.
인별 합산과세 방식을 세대별 합산과세 방식으로 변경, 종합부동산 세 적용 기준금액의 인하, 세율구간 및 세율 조정 등을 통하여 주택 과다보유자에 대한 종합부동산세 부담을 대폭적으로 강화하도록 하 고 있다. 이러한 계획은 2006년부터 시행된 개정 지방세법과 종합부 동산세법에 각각 반영되었다.
<표 6>과 <표 7>에서는 각각 재산보유과세 개편 이전과 이후의 조 세구조와 과세 방식을 주택의 경우를 예를 들어 설명하고 있다. 어떤 개인이 자치단체 1과 자치단체 2에 각각 하나씩의 주택을 보유하고 있다고 하자. 건축물의 과표는각각 과 로 나타나며, 주택 부속 토지의 과표는 각각 과 로 나타나 있다. 재산보유과세 개편 이전 의 재산세와 종합토지세 부과방법은 <표 6>에 나타난 바와 같다.
❙ 표 6. 보유세제 개편 이전의 재산과세
구분 주택 1 주택 2 비고
재산세
∙건축물의 가치 는 신축건 물 표준건축비용을 기준으로 산정
∙행정자치부의 표준건축비용 은 신축건물의 실제 건축비 용의 30% 이하 수준
∙세율 는 0.3～7%(주택)의 누진세율 구조, 탄력세율제 도 적용
종합
토지세
∙부속토지의 가치 는 공시 지가를 반영
∙각 자치단체는 과표적용률
의 결정에 대해 재량권 보유
∙세율 는 0.2～5%(종합합산) 의 누진세율 구조, 지방세법 에서 결정
한편 재산보유과세 개편 이후에는 주택의 경우 건축물과 부속토 지의 가치를 통합하여 새로운 재산세가 부과된다. 주택의 통합 가치 를 각각 과 로 둔다면 각 주택에 대한 재산세 부과액은 <표 7>에 나타난 바와 같다. 한편 주택 1과 2의 가치를 합산한 금액이
를 초과할 경우에는 국세인 종합부동산세가 부과된다. 나아가 하 나의 주택만 보유할 경우에도 그 가치가 를 초과할 경우에는 종합 부동산세가 부과된다.
❙ 표 7. 보유세제 개편 이후의 재산과세
구분 주택 1 주택 2 비고
재산세
∙는 주택과 부속토지의 가치를 합산한 값으로서 국세청 기준시가로 산정
∙시가적용률 는 중앙정부가 결정, 2005 년과 2006년에는 50%
∙세율 는 0.15～0.5%의 낮은 세율 구간 적용, 탄력세율제도
∙재산세 수입 는 자치단체 에게 귀속됨
종합 부동산세
if ≥
∙각 개인이 보유한 모든 주택가액을 합산 한 값이 과세 기준금액 를 초과할 때 부과, 1～3%의 높은 세율구간 적용
∙는 2005년에는 4억5천만 원, 2006년에 는 3억 원으로 각각 책정
∙중앙정부는 세율 , 국세청 기준시가
, 시가적용률 및 기준금액 를 변화시킴으로써 조세부담을 조정
재정분권과 관련시켜 볼 때, 이러한 제도변화에 따라 중요한 문제 가 제기되는데, 바로 지방세인 재산세의 실효세율에 대한 중앙정부 의 결정권이 강화되었다는 점이다. 개정 전의 지방세법하에서 지방 정부 의 재산세 수입은
로 나타낼 수 있다. 지방정부 는 탄력세율을 적용하여 를 주어진 범위 내에서 변경하거나 과표 에 대한 일부 결정권을 행사함으로 써 실효세율을 결정할 수 있었다. 중앙정부 또한 신축건물 기준가액 을 변경하여 를 조정함으로써 실효세율에 영향을 미칠 수 있었다.
한편 지방세법 개정 이후 지방정부 의 재산세 수입은
로 나타낼 수 있다. 개정 이전과 마찬가지로 지방정부는 를 주어 진 범위 내에서 변경할 수는 있다. 그러나 국세청 기준시가를 반영 하는 는 중앙정부가 조정할 수 있으며, 또한 시가적용률 도 중 앙정부의 계획에 따라 연차적으로 인상되고 있다. 결국 중앙정부가 사실상 재산세의 실효세율을 결정할 수 있는 구조가 만들어졌음을 알 수 있다.