공공서비스로부터 발생하는 편익을 적절히 반영하는 조세가 지방 세로 되어야 한다는 지방세의 구조 문제와 함께 중요한 문제는 편익 의 증가를 조세부담의 증대로 연계시킬 수 있는 장치가 확보되어 있 는가에 관한 문제이다. 즉 지방정부의 세율결정권을 포함한 과세자 주권에 관한 문제는 편익과 부담을 실질적으로 연계시킨다는 점에 서 한층 중요하다.
❙ 표 4. 지방정부의 과세자주권
과세자주권 수준 과세자주권 내용
(a) 지방정부가 세율과 과세표준을 결정 (b) 지방정부가 세율만을 결정 (c) 지방정부가 과세표준만을 결정
(d)
공동세(tax sharing)의 활용
d1) 지방정부가 공동세입의 분할을 결정 d2) 공동세입의 분할이 지방정부의 동의하에 가능
d3) 법률에 의해 공동세입의 분할이 정해지나 중앙정부에 의해 변경 가능
d4) 공공세입의 분할이 예산과정의 일부로서 중앙정부에 의해 결정
(e) 중앙정부가 지방정부의 세율과 과세표준을 결정 자료: OECD(1999)
과세자주권에 관한 OECD(1999)의 보고서에 따르면 지방정부의 과 세권을 평가하는 데 있어서는 지방정부가 지방세에 관한 의사결정 권한을 얼마나 보유하고 있는가가 중요하다고 지적하면서 지방정부 의 과세권을 그 인정 정도에 따라 <표 4>와 같이 분류하고 있다. 이
러한 분류에서 (a)에서 (d2)까지는 지방정부가 전적인, 혹은 상당한 과세권을 보유하고 있으며, 나머지 경우에는 과세자율권이 없거나 매우 제한적이라고 언급하고 있다.9)
우리나라에 있어서 지방자치단체의 과세자율권은 대체로 다음과 같이 요약된다. 첫째, 세목결정권은 지방세법에 지방자치단체가 세 목을 결정할 수 있도록 위임한 조항이 없으므로 지방자치단체의 세 목결정권은 인정되지 않는다. 둘째, 과세표준 결정권에 관해서는 2005년 초의 지방세법 개정 전에는 지방자치단체가 재산가액 평가 과정에서 과세표준 결정에 있어서 재량권을 가짐으로써 세액 결정 과 관련하여 제한된 과세자주권을 가졌다. 그러나 지방세법 개정과 함께 재산세의 과표는 부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 공시된 시가표준액으로 정해지게 되어 자치단체의 과표결정권은 사 실상 없어졌다. 셋째, 세율결정권은 지방세법에서 탄력세율제도를 통해 다소 폭넓게 인정하고 있다.
그러므로 우리나라의 지방정부의 과세자주권은 탄력세율제도를 통해 일정한 범위 내에서 세율을 결정할 수 있는 제한적인 세율결정 권만 인정된다고 할 수 있다. 탄력세율제도는 각 자치단체가 특수한 재정수요를 충족하기 위하여 자율적으로 탄력세율을 범위 안에서 정할 수 있도록 하여 세수확보에 신축성을 부여한 제도로서 1992년 부터 도입되었다. <표 5>에서 볼 수 있듯이 현행 지방세법상 15개 지방세목 중 13개 세목에 대해 탄력세율이 보장되어 있다. 그러나 담배소비세와 주행세의 세율을 조정하기 위해서는 대통령령의 개정
9) 1995년 자료를 이용한 OECD 국가들의 분석에서는 대부분의 국가에서 (b)와 (d2) 의 유형을 가장 많이 채택하고 있다고 밝히고 있다. 또한 우리나라와 가장 유사한 지방세제도를 운용하고 있는 일본에는 시정촌 지방세의 94% 및 도도부현 지방세 의 83%가 (b)에 해당하며, 나머지는 (e)에 해당한다고 밝히고 있다.
이 필요하기 때문에 지방자치단체가 자율적으로 세율을 조정할 수 있는 세목은 실제로 11개 세목이다. 따라서 레저세, 면허세, 주행세, 담배소비세 등 4개 세목에 대해서는 지방자치단체의 세율결정권이 전혀 인정되지 않는다.
❙ 표 5. 현행 지방세법상의 탄력세율제도
세 목 내 용
취득세
조례가 정하는 바에 의하여 표준세율의 50/100 범위 안에서 가감 조정할 수 있음
등록세 주민세
재산세
특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 재산세의 세율조정이 불가피하 다고 인정되는 경우 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율의 50/100 범위 안에서 가감 조정할 수 있음(가감 조정한 세율은 당해연도에 한하여 적 용함)
자동차세 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율의 50/100까지 초과하여 정할 수 있음 주행세 대통령령으로 표준세율의 30/100 범위 안에서 가감 조정할 수 있음 담배소비세 대통령령으로 표준세율의 30/100 범위 안에서 조정할 수 있음
도축세 조례가 정하는 바에 의하여 당해연도분의 도축세의 세율을 10/1,000 이 하로 정할 수 있음
도시계획세 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율(가액의 2/1,0002)과 다르게 정할 수 있지만 가액의 2.3/1,000을 초과할 수는 없음
공동시설세 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율의 50/100까지 가감 조정할 수 있음 사업소세 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율 이하로 정할 수 있음
지역개발세 조례가 정하는 바에 의하여 세율을 표준세율의 50/100 범위 안에서 가감 조정할 수 있음
지방교육세 조례가 정하는 바에 의하여 표준세율의 50/100 범위 안에서 가감 조정할 수 있음
그런데 세율결정권과 관련하여 더욱 중요한 문제는 탄력세율이
인정되는 지방세의 범위나 개별 세목의 탄력세율 적용 폭이 아니라 그 권한이 거의 활용되지 않았다는 점이다. 탄력세율제도가 시행된 이후 2003년까지는 극소수의 지방자치단체에서 지역개발세, 선박 및 항공기에 대한 재산세, 주민세 등 3개 세목에 한해서만 실제로 탄력 세율을 적용하였다. 지역개발세의 경우에는 모든 지방자치단체가 표준세율보다 높은 세율을 적용한 반면 항공기와 선박에 부과되는 재산세에 대해서는 예외없이 표준세율보다 낮은 세율을 적용하고 있다. 지역개발세의 경우에는 부담 주체가 지역주민이 아닐 가능성 이 높으므로 세율인상을 통해 지역 외 주민의 조세부담을 높이고자 한다. 또한 항공기나 선박 등 이동성이 높은 세원에 대해서는 세율 을 인하함으로써 더욱 많은 세원을 확보하고자 하는 것이다. 따라서 탄력세율제도는 조세수출과 조세경쟁의 목적 이외에는 전혀 활용되 지 않았음을 알 수 있다. 즉 비용과 편익을 연계시키기 위한 장치로 마련된 탄력세율제도가 오히려 배분상의 왜곡만 발생시키는 결과를 초래하고 있는 것이다.
한편 2005년의 지방세법 개정과 함께 재산관련 과세에 있어서 지 방자치단체의 과표결정권은 사실상 없어졌지만 그 이전에도 과표결 정권은 잘 활용되지 않았다. 개정 이전에 지방자치단체는 건물과 토 지 등 부동산을 세원으로 하고 있는 재산세, 종합토지세, 취득세, 등 록세, 도시계획세 그리고 공동시설세의 6개 세목에 대하여 재산가액 의 평가결정을 통하여 과세표준에 대한 재량권을 어느 정도 인정받 고 있다. 그러나 재산관련과세의 과세표준액은 시가에 비해 매우 낮 았다는 사실로 미루어볼 때 지방자치단체들은 탄력세율제도에서와 마찬가지로 과표결정권 또한 거의 활용하지 않았음을 알 수 있다.
결국 대부분의 지방자치단체들은 재정부족을 호소하면서도 제도
적으로 보장된 세율결정권과 과표결정권 등 과세자주권을 활용하여 재원을 확보하려는 노력은 없이 거의 중앙정부에 의존하여 재원문 제를 해결하고자 하였다. 이러한 문제를 극복하기 위한 방안의 하나 로 지방교부세제도에서는 재정형평화 교부금제도에는 어울리지 않 는 수입인센티브제도를 도입하여 지방정부의 과표인상과 세율인상 을 유도하고 있다. 또한 2005년부터 실시되고 있는 자치단체들에 대 한 지방재정분석에서는 탄력세율 적용 항목을 마련해 두고 탄력세 율의 적용을 통해 세율을 인상한 자치단체에 대해서는 가점을 주도 록 하고 있다. 그러나 이러한 장치들도 지방정부가 자발적으로 과세 자주권을 행사하도록 유도하는 데 있어서 거의 성과를 올리지 못하 고 있다. 결국 우리나라 지방재정에서 과세자주권과 관련하여 핵심 적인 문제는 주어진 과세자주권을 활용하지 않는 이유가 무엇인가 (김정훈, 1999) 하는 점으로 요약된다.