보편적 사회서비스 공급과 새로운 정책접근

신사회위기의 맥락에서 전통적인 사회적 보호 대상이었던 저소득 취약계층뿐 아니라 일반 서민들을 비롯한 모든 사회 계층이 잠재적으로 위험에 직면하고 있다는 사회적 위 기 인식이 높아지고 있는 가운데, 이를 극복하기 위한 효과적인 대안으로 “보편적 사회 서비스”가 주목받았다. 그 이유는 간단하다. 신사회위기는 기본적으로 근대산업사회의 기본 전제들이 해체되면서 시민들의 일상생활 영역에서 발생하는 위기이기 때문에 생활 보장을 위한 제도들이 새롭게 구축되어야 한다는 것이다.

사회안전망프로그램만으로는 최근의 사회 위기를 적절히 대응하지 못한다는 판단과 함께 정부에서는 2000년대 중반부터 서민들의 일상생활체계 회복을 위한 각종 복지프 로그램들이 다양하게 모색되었다. 그런데, 2005년에 분권교부세를 통해 사회복지서비스 의 지방이양이 추진되면서 중앙정부는 전통적인 복지정책 수단들을 운용할 수 없게 되 었다. 핵심적인 국정과제였던 지방분권화와 사회기반투자 강화가 정책의 실천 단계에서 서로 상충하는 상황이 발생하였다.

이러한 상황에서 2006년에 보건복지부는 일반 서민 전체를 대상으로 하는 보편적 사 회서비스 정책에서 기존의 NGO 기반의 공급자 중심 방식과 달리 시장과 이용자 중심의 새로운 전달체계를 모색하였다. 사회서비스 전자바우처는 사회기반 투자에 대한 사회정 책의 맥락과 지방분권이라는 시기적 상황 속에서 등장한 제도였다. 사회복지서비스정책 에서 전자바우처라는 낯선 정책수단이 도입되었고 여기에서 돌봄서비스 공급이 많은 비

중을 차지하면서 “사회서비스란 곧 전자바우처와 돌봄”이라는 인식이 확산되었다. 전자 바우처를 활용하는 사회서비스 사업은 저소득 취약계층에 대한 기초적인 사회안전망 프 로그램과 구분되는 새로운 정책이다. 이를 전통적인 복지정책의 관점에서 해석하면서 필요 이상의 갈등들이 창출된 것이다.

2) 전자바우처를 활용한 돌봄의 사회화

사회서비스정책은 돌봄서비스 중심으로 운영되고 있는데, 소득과 건강을 보장하는 전 통적인 사회안전망과 구분되는 것으로 가족과 공동체 해체 상황을 집합적으로 대응하기 위한 “생활보장” 프로그램들이다. 90년대말 IMF 금융위기를 극복하는 과정에서 빈곤과 질병의 구사회위기와 함께 가족과 공동체가 해체되면서 개인의 일상생활 기반에서 새로 운 위기 현상이 나타났다.

저출산 고령화, 근로빈곤, 청년실업, 가족해체 등과 같은 신사회위기는 개인과 가족의 돌봄 역할이 제대로 기능하지 못하여 발생한 경우가 많다. 이에 따라 비공식 영역에 있 던 돌봄기능을 사회적으로 지원하는 “돌봄의 사회화” 정책이 요구되었으며 이후 사회서 비스정책의 핵심 영역이 되었다.

3) 사회서비스 정책대상의 보편성 확대

국가가 보장하는 돌봄서비스의 지원내용은 동일할 수 있지만 기본적으로 지원대상이 대폭 확대되었다는 점에서 사회안전망프로그램과 명확하게 구분된다. 신사회위기와 함 께 저소득 취약계층뿐 아니라 일반 서민 모두가 국가 및 사회로부터 일상생활 지원을 요구하고 있어 이용 욕구가 있는 잠재적 수요자들에게 서비스 이용의 자격을 확대하는 보편적 사회서비스가 필요하였다.

아동기 청소년기 성인기 노년기

지 예산은 소득보장 위주로 확대되어 사회서비스는 전체 예산의 9% 정도에 불과하였다.

또한 당시 사회복지분야 서비스는 저소득 취약계층에 대한 기초적 지원에 치중하고 서 민ㆍ중산층의 삶의 질 제고를 위한 보편적 서비스는 취약하였다.

보육서비스 확충, 노인장기요양보험제도 도입 추진 등 보편적 서비스 제공의 계기가 마련되었지만, 사회투자형의 인적자원 개발에 대한 지원과 관심은 크지 않았다. 보건의 료분야는 민간 시장에 의한 치료 중심의 접근에 머물러 고령화·만성질환 증가에 대응하 는 사전 예방 투자는 부진하였다. 또한 급성기 질환을 치료하는 의료인력 투자에 집중하 여, 요양ㆍ간병 등 간접인력에 대한 투자는 취약했다. 특히 시장에서 제공되기 어려운 방문보건ㆍ정신건강, 만성병 관리 등 공공 보건의료분야 투자에 대한 관심과 인식은 매 우 부족하였다.

자료 : 이재원(2008).

<그림 2-3> 사회서비스 전자바우처 사업의 전략목표와 가치

4) 수요자 중심의 전자바우처에 대한 기대

일반적으로 사회복지서비스는 시설과 제공기관이 중심이 되는 공급자 방식으로 추진 된다. 여기에서는 정부실패의 문제가 발생할 수 있는데 이에 대한 대응으로 보편적 사회 서비스정책을 재가와 수요자 중심 방식으로 접근할 필요가 있었다. 수요자중심 방식의

재가 돌봄서비스 공급체계의 핵심 수단은 서비스 이용자들에게 이용권(바우처)를 공급 하는 것이다. 공급자와 이용자가 상호 선택하면서 사회서비스 시장이 형성되며 시장실 패로 인한 비효율성 문제 역시 우려된다. 정부는 문제점을 최소화하기 대안으로 “전자바 우처”를 도입했다.

5) 사회서비스정책과 새로운 정부 간 복지분권관계

전통적인 사회복지서비스 공급정책의 특성은 비영리, 중앙집권, 전국표준화, 공급자 중심 등이다. 이와는 달리 사회서비스정책은 기존의 정책과 다른 새로운 정책관리 방식 들을 시도하고 있다. 사회복지서비스가 급속히 확대되기 시작하였던 2000년 중반부터 중앙정부의 복지재정부담이 과중할 것이 우려되어 지방재정의 역할이 필요하였으며 지 역사회별로 다양한 형태의 복지서비스를 제공하는 것이 바람직한 경우도 있었다. 이에 따라 지자체를 복지정책의 파트너로 인정하는 새로운 정부 간 복지정책체계의 구축이 필요하였다.

저소득 취약계층에 초점을 맞춘 사회안전망 서비스는 분권과 양립하기 쉽지 않다. ‘분 권은 곧 반복지’라는 인식이 강하며 주요 국가의 역사적 사례에서도 확인할 수 있다. 하 지만 지역주민 전체가 이용 대상이 될 수 있는 보편적 사회서비스에서 비용-효과적인 정책거버넌스를 구축하기 위해서는 지방정부의 역할이 보다 강화될 수 있는 새로운 정 부 간 복지관계가 형성될 필요가 있다. 지역주민들의 다양한 욕구들을 전국 차원의 표준 화된 정책을 운용해야 하는 중앙정부가 맞춤형으로 대응하기는 쉽지 않으며 지리적 재 정 외부성이 있는 사회서비스를 지방재정이 감당하는 것 역시 합리적인 대안이 되지 않 는다. 복지분권을 위한 새로운 정책체계 구축이 요구되었다.

6) 생활보장과 일자리 및 산업 활성화의 동시 추구

사회서비스정책은 서비스를 통한 생활보장과 동시에 관련 분야의 시장 확대를 통한 일자리 창출도 동시에 추구하고 있다. 전자는 이용자에 대한 것이며 후자는 공급자를 위한 것으로 서로 양립하기 힘든 두 가지 정책목적을 동시에 추구하면서 안정적인 정책 운영에 애로를 겪을 수밖에 없는 정책구조를 가진다.

지 방 분 권 과 정 부 간 복 지 재 정 관 계

사회서비스는 일자리 총량을 확대·창출하는데 효과적이다. 사회서비스 산업의 취업유 발계수는 27.6명으로 제조업(12.1명)과 전산업(16.9명)보다 월등히 높은 것으로 나타났 다(보건복지가족부, 2009). 유사 소득 수준에서 OECD 주요 국가들의 고용구조를 비교 할 때 사회서비스 분야에서 새로운 일자리를 창출할 잠재력은 상당히 높은 것으로 조사 되었다(전병유 외, 2006). 이에 따라 2000년 중반, 정부는 “노인간병·보육 등의 주요 돌 봄서비스 수요를 충족시키기 위해 사회서비스 분야에서 최대 90만개의 일자리 창출이 필요”하다고 발표하는 등 사회서비스정책을 초기부터 일자리와 연계하였다.³⁾

그런데 일자리와 사회적 돌봄의 양립 가능성과 같은 새로운 정책시도가 성공하기 위 해서는 사회복지기관 이외의 다양한 복지서비스 제공 기관들의 참여·육성 등을 통한 복 지시장 활성화가 필요하다. 이와 같은 다양한 내용들을 실천하기 위해서는 사회서비스 품질관리, 사회서비스 시장 활성화, 사회서비스 산업 육성, 사회서비스 전문기업 육성, 사회서비스 소비자 보호 등과 같은 새로운 정책 과제들이 필요하다. 이와 같은 다양한 정책가치들을 종합적으로 실천하는 정책 실험의 장으로서 구상･운영되고 있는 대표적 인 사례로 “지역사회서비스투자사업”이 있다.