제2장에서는 UR 이후 도입된 직접지불제 관련 법제도와 개별 프로그램의 현황을 정리하고 추진 실적을 평가하였다. 직접지불제의 시행 기간이 길지 않 아 계량적 분석은 하지 못하였으며, 주로 국내외 선행연구를 검토하고 정책 틀 과 시행과정을 분석한 제도적 평가에 치중할 수밖에 없었다.
제3장에서는 직접지불제가 농업구조변화와 농가소득에 미치는 영향을 중점 분석하여 직불제 개선방향에 대한 시사점을 도출하였다.
제4장에서는 외국의 소득안정직불제에 관한 최근의 제도변화와 평가를 제시 하였다. 특히 일본의 품목횡단적 직접지불제와 미국이 최근 통과시킨 새로운 농업법에 대해 소개하였다.
제5장에서는 우리나라 농업의 미래에 영향을 미치는 중요한 사회경제적 변 수와 중장기 전망에 기초하여 농정발전과제를 도출하고 이와 연계하여 직접지 불제의 역할과 발전방향을 제시하였다.
마지막으로 제6장에서는 농가단위 소득안정직불제의 도입방향을 검토한 후, 대상농가와 품목, 소득지표 등 구체적 시행방안을 제시하였고, 다른 직불제와 의 관계를 정리하였다.
제
2
장직접지불제 추진 실태와 평가
1. 직접지불제 실시 현황
1.1. 직접지불제 도입의 배경과 필요성
1993년 UR협상이 타결됨에 따라 우리 농업은 커다란 전환기를 맞게 되었다.
쌀을 제외한 전 품목에 대해 관세화에 의한 수입개방이 확정되어 가격하락과 생산감소가 예상되었다. 주곡인 쌀은 2004년까지 관세화가 유예되었지만 최소 시장접근(MMA)에 의한 수입량을 1～4%까지 연차적으로 확대하기로 하였고, 감축대상보조(AMS) 감축에 따라 추곡수매제 축소가 불가피한 상황이어서 개 방피해에 대한 농업인의 불안감이 높았다.
정부는 수입개방에 효과적으로 대응하기 위해 1994년에 ｢농어촌발전대책과 농정개혁방안｣을 확정하고 42조원 규모의 ｢농업구조개선대책｣을 1998년까지 앞당겨 완료하기로 하였다. 그러나 구조개선의 효과는 장기간에 걸쳐 점차 나 타나는 반면 개방확대로 인한 소득감소는 단기간에 발생하므로 농업인의 소득 문제가 현안으로 등장하게 되었다.
이에 따라 시장개방에 따른 피해를 최소화하기 위해 UR 협정문에서 허용하 는 직접지불제가 도입되어야 한다는 주장이 농민단체와 학계에서 제기되었다.
이러한 주장을 배경으로 1994년 12월에 국회에서 통과된 ｢세계농업기구협정 이행법｣에서 직접지불제가 주요 정책으로 등장하게 되었다.
이행법 제11조 2항에서 정부는 협정 발효 후 조속한 시일 내에 농림수산물의 생산자를 보호하기 위하여 협정이 허용하는 다음과 같은 지원조치를 강구할 것을 규정하였다.
1) 생산통제를 목적으로 한 직접지불 2) 영세농을 위한 보조
3) 토양 등 환경보전을 위한 유기농, 경종농에 대한 보조 4) 농림수산물 재해에 대한 지원
5) 생산과 연계되지 아니하는 소득보조
그러나, 이행법에서 구체적인 지원방안이나 시한을 정한 것은 아니어서 직접 지불제 실시를 둘러싼 찬반 논란이 계속되었다. 직접지불제를 먼저 도입한 외 국 사례나, 우리나라에서의 도입의 필요성과 방향에 대한 연구들이 적지 않았 지만4, 재정의 효율성을 논거로 한 반대론도 제기되었다.
1996년 농림부의 위탁으로 수행된 한국농촌경제연구원의 연구(서종혁 외, 1996)는 외국의 직불제도, 국내외 정책환경에 대한 광범한 조사․분석을 바탕 으로 직접지불제 도입의 기본 방향과 시행방안을 제시하였다. 이 연구에서는 직불제의 필요성으로 WTO 체제의 출범에 따른 농정전환에 대한 보상, 환경과 국토보전과 같은 농업의 다면적 기능의 진작, 쌀 식부면적 감소에 대한 대응, 영농규모화 드라이브 필요, 농가경영위험의 감소 등 직접지불제의 적극적 기능 을 제시하였다. 농정목표와의 정합성, 농업인들의 정책지지도, 재정소요, 행정 기술적 가능성을 검토하여 정책의 우선순위도 정하였다. 환경규제지역에 대한
4 최정섭 외(1991)는 농가소득 감소에 대한 소득보상 프로그램의 이론적 배경과 외국의 사 례를 제시하였다. 김명환 외(1994)는 쌀에 대한 생산비 보조보다 직접지불제가 사회적 후 생의 증대효과가 크다는 것을 계량적으로 분석하였다. 이정환 외(1995)는 우선 도입할 직 불제로 이탈농 지원, 자연재해 구제, 조건불리지역 농가에 대한 보조를 들고, 중장기적으 로 쌀에 대한 부족불제도, 소득안정화 지원, 환경보전농법에 대한 지원 도입을 검토할 것 을 제시하였다.
지원과 노령농가 조기은퇴 지원을 최우선 과제로 제시하고, 쌀농가에 대한 지 원은 쌀산업 정책 전반의 개편과 관련하여 신중하게 결정할 것과, 유기농에 대 한 지원, 소득안정화 지원, 조건불리지역 지원은 중장기적으로 검토할 것을 제 안하였다.
1.2. 직접지불제 도입 연혁
정부는 1997년에 경영이양직불제를 처음 도입한 이후 단계적으로 직접지불 제를 확대해 왔다. 1999년에는 친환경농업 인증 농가에 대해 직불제를 실시하 였고, 2001년에는 논농업직불제를 도입함으로써 본격적인 직불제 시대에 들어 섰다. 2004년의 쌀재협상에 대비하여 쌀소득보전직불제(2002)와 쌀생산조정제 (2003-2005 3년간 한시적으로 시행)도 연차적으로 도입되었다.
2004년 2월에 발표된 ｢농업․농촌종합대책｣에서는 3대 농정목표 중 하나로
“농업인의 소득 및 경영안정”을 설정하고, 이를 위한 핵심적 정책수단의 하나 로 직접지불제 확대를 제시하였다.5
종합대책에서 직접지불제 확대의 구체적인 목표는 다음과 같이 설정되었다.
1) 2013년까지 직접지불제를 농업예산의 23%, 농가소득의 10% 수준이 되도 록 확대한다.
2) 논농업직불제를 생산중립적직불제로 개편하고 쌀소득보전직불제는 쌀전 업농의 소득안정장치로 내실화하되, 구체적인 개편방안은 DDA 협상과 쌀협상 결과를 감안하여 확정한다.
3) 가격과 생산량 변동에 따른 농가의 소득변동에 품목 단위 직불제보다 효 과적으로 대응할 수 있는 농가단위 소득안정계정 도입을 검토한다.
4) 농업의 공익적 기능 제고를 위한 친환경직불제 프로그램을 다양화하고, 친환경축산직불제를 도입하며, 농촌지역 활성화와 연계하여 조건불리지
5 경영안정장치 강화와 농외소득원 확충도 주요 정책수단으로 같이 제시되었다.
역직불제와 경관보전직불제를 도입한다.
종합대책의 중장기 계획에 따라 2004년에는 조건불리지역직불제, 친환경축 산직불제를 도입하였다. 동년 한․칠레 FTA로 인한 피해보상을 위해 시설포도 와 키위에 대해 소득보전직불제를 도입하였다. 조건불리지역직불제는 낙후지 역의 경사지 밭을 대상으로 도입하였으며 2006년부터는 낙후지역이 아닌 일반 시군의 경사지까지 포함하는 것으로 확대되었다.
2004년의 쌀협상에 따른 수입확대에 대응하여 2005년부터 논농업직불제와 쌀소득보전직불제가 쌀소득보전직불제로 통합되었으며(고정직불과 변동직불), 경관보전직불제 시범사업이 도입되었다.
2007년의 직접지불제 예산은 2조 2,074억원(직불성 복지예산 포함)으로 2003년(6,722억원 결산)에 비해 3.3배로 증가하였다. 이는 당초 2008년에 계획 된 2조 4700억원(22.6%)에 근접하여 예산 확보 면에서는 목표가 달성되었다고 할 수 있다. 농업인연금지원, 학자금지원 등 직불성 복지예산을 제외한 협의의 직접지불제 예산은 2007년에 1조 7,493억원으로 직불제 전체 예산의 79%에 달 하고 있다.
표 2-1. 직접지불제 실시 현황
단위: 억원
2003 2007 비고
쌀소득보전직불 4,552 16,672 2005년 개편
조건불리지역직불 - 523 2004년 도입
친환경농업직불 30 175 1999년 도입
경영이양직불 43 113 1997년 도입
경관보전직불 - 10 2005년 도입
생산조정보상 810 - 2003-2005년간 한시 시행
소 계 5,435 17,493 직불성 복지예산 1,287 4,581 합 계 6,722 22,074
주: 친환경축산직불제는 2004-2006년간 시범사업을 하고 2007년에는 시행하지 않음